Конституция на паузе: как монополия власти и военное положение изменили архитектуру украинской власти

С момента прихода Владимира Зеленского к власти весной 2019 г. политический режим на Украине претерпел фундаментальные изменения. Происходящая трансформация выходит за рамки формальной институциональной логики и все больше приобретает выраженные авторитарные черты. Особенно заметно процесс централизации власти ускорился после начала боевых действий в 2022 г., когда приоритетом стали вопросы обороны и безопасности. С этого момента центр принятия решений де-факто сместился от парламентско-президентской модели к более жесткой президентской вертикали. Формально роль парламента и других институтов не изменилась, но фактически ключевые решения концентрируются в руках исполнительной власти. Основными узлами этой новой конфигурации стали Офис президента (ОП) и Совет национальной безопасности и обороны (СНБО). Это привело к усилению внесудебных методов управления, ослаблению системы сдержек и противовесов и снижению самостоятельности таких институтов, как Верховная Рада, правительство и суды. Одновременно усилилось давление на оппозицию и олигархические группы, которые имели заметное влияние в парламенте, в медиасфере и в формировании правительства.

Будущее политической системы Украины остается неопределенным и зависит от ряда факторов — от хода военных действий и позиции западных партнеров, а также готовности украинского общества к возвращению к правовым и демократическим процедурам. На горизонте просматриваются три возможных сценария развития ситуации.

Во всех этих сценариях ключевым параметром остается степень централизации власти и готовность элит к институциональным компромиссам. Текущая трансформация украинского политического режима поднимает вопрос о ее долгосрочных последствиях. Упрочнение персоналистской власти, внедрение внесудебных механизмов и размывание системы разделения властей могут привести к хроническому кризису легитимности и ослаблению демократических институтов. Выбор будущей модели политического устройства определит не только внутреннюю стабильность и характер государственного управления, но и международное позиционирование Украины — в том числе ее отношения с Россией, Западом и ключевыми глобальными центрами силы.

С момента прихода Владимира Зеленского к власти весной 2019 г. политический режим на Украине претерпел фундаментальные изменения. Происходящая трансформация выходит за рамки формальной институциональной логики и все больше приобретает выраженные авторитарные черты. Особенно заметно процесс централизации власти ускорился после начала боевых действий в 2022 г., когда приоритетом стали вопросы обороны и безопасности. С этого момента центр принятия решений де-факто сместился от парламентско-президентской модели к более жесткой президентской вертикали. Формально роль парламента и других институтов не изменилась, но фактически ключевые решения концентрируются в руках исполнительной власти. Основными узлами этой новой конфигурации стали Офис президента (ОП) и Совет национальной безопасности и обороны (СНБО). Это привело к усилению внесудебных методов управления, ослаблению системы сдержек и противовесов и снижению самостоятельности таких институтов, как Верховная Рада, правительство и суды. Одновременно усилилось давление на оппозицию и олигархические группы, которые имели заметное влияние в парламенте, в медиасфере и в формировании правительства.

Усиление роли СНБО и внесудебные санкции как способ укрепления власти

Иван Тимофеев:
Три года конфликта: итоги для Украины

Одним из наиболее заметных признаков закрепления новой политической реальности на Украине стало беспрецедентное усиление роли** Совета национальной безопасности и обороны. Если ранее этот орган выполнял в основном координационные функции в сфере национальной безопасности и обороны, то при Владимире Зеленском он де-факто получил квазисудебные полномочия.

Санкционный механизм, изначально предусмотренный как средство противодействия внешним угрозам, стал инструментом внутренней политики. Владимир Зеленский и его команда стали использовать его для устранения политических оппонентов, экономического давления и сужения общественного пространства.

СНБО начал регулярно вводить персональные санкции против граждан Украины — политиков, бизнесменов, журналистов — без приговора суда и часто без предъявления публичных доказательств вины. По данным** украинских источников, на данный момент в санкционных списках числится более 1500 украинцев. Причем если ранее речь шла преимущественно о лицах с двойным гражданством, то с началом боевых действий выросло число санкций в отношении граждан Украины без иностранного паспорта. За последний год под санкции попали 135 таких лиц. В числе известных фигурантов санкционных решений последних месяцев — бывший президент Петр Порошенко, бывший советник Офиса президента Алексей Арестович*, журналистка Светлана Крюкова, а также олигархи Игорь Коломойский*, Геннадий Боголюбов, Константин Жеваго и др.

Формальные основания для введения санкций остаются закрытыми. Их вводят указом президента по представлению СНБО на срок до 10 лет или бессрочно. Они фактически блокируют любое участие в общественной и экономической жизни, поскольку предполагают арест счетов и имущества, запрет на ведение бизнеса, трудоустройство, создание или владение медиа, а также пользование базовыми государственными услугами, например, общественным транспортом, включая поезда государственной железнодорожной компании «Укрзализныця»». В результате сформирована гибкая и удобная система политического преследования, действующая в обход Уголовного кодекса и судебных процедур; она позволяет практически одномоментно изолировать неугодных лиц от социальной и экономической сферы жизни страны.

Такой подход противоречит принципу презумпции невиновности, закрепленному в ст. 62 Конституции Украины. Закон Украины «О санкциях» изначально был ориентирован на иностранцев и террористов, и лишь в исключительных случаях — на граждан Украины, причастных к террористической деятельности. «Все эти санкции против граждан Украины — вне закона. (…) Если они совершили преступления, их нужно судить и доказывать вину в соответствии с Уголовным кодексом Украины, а не применять к ним внесудебные ограничения», — подчеркивает** адвокат Александр Лещенко.

Фактическая замена решений судов санкциями СНБО, не предусматривающими эффективных механизмов оспаривания**, подрывает основы правосудия. Даже западные партнеры Украины выражают обеспокоенность: Европейский союз, в частности, призывает** обеспечить базовые потребности подсанкционных лиц — жилье, питание, медицинское обслуживание — за счет замороженных активов. Несмотря на это, украинские власти заявляют** о намерении лишь усилить координацию санкционной политики с западными странами и отказаться от пересмотра подхода.

Оппоненты власти открыто называют происходящее политическими репрессиями. Еще в 2021 г. партия «Оппозиционная платформа — За жизнь» (ОПЗЖ) расценила санкции против Виктора Медведчука, его супруги и связанных с ним телеканалов «112 Украина», NewsOne, ZIK как попытку окончательной зачистки оппозиции на пути к диктатуре. С тех пор список лиц, попавших под ограничения, расширялся. Под санкции попали бывший глава Конституционного суда Украины Александр Тупицкий, депутаты Илья Кива, Тарас Козак, Юрий Бойко и Нестор Шуфрич, бизнесмены Дмитрий Фирташ, Павел Фукс и Вадим Новинский, политолог Константин (Кость) Бондаренко, журналист и главный редактор сайта «Страна.ua» Игорь Гужва и многие другие. Параллельно против некоторых из них были возбуждены уголовные дела, а деятельность ряда партий, включая ОПЗЖ и Партию Шария, была приостановлена или запрещена в судебном порядке.

В условиях военного положения власти объясняют эти действия необходимостью борьбы с «влиянием страны-агрессора» (так на Украине называют Россию) и «внутренними врагами». Однако правовая конструкция этих мер и их селективное применение создают прецедент подмены института правосудия политическим управлением. СНБО, оставаясь консультативным органом, стал эффективным рычагом политического давления, не ограниченным судебными процедурами и демократическими стандартами.

Концентрация власти в Офисе президента и роль Андрея Ермака

Одновременно усилилась роль другого института — Офиса президента (ОП), который из вспомогательной структуры** при главе государства превратился в ключевой центр принятия решений с полномочиями, выходящими далеко за рамки конституционного мандата. Именно на Банковой (улица Банковая в Киеве, где располагается здание Офиса президента Украины) происходит выработка как внешней, так и внутренней политики, кадровые назначения и стратегическое планирование.

Ключевую роль в этой трансформации сыграл руководитель ОП Андрей Ермак. Бывший кинопродюсер и медиаменеджер без политического прошлого за пять лет стал неформальным «вторым лицом» страны и сконцентрировал в своих руках наиболее значимые рычаги государственного управления. Его нередко называют «серым кардиналом» украинской политики. По свидетельствам украинских политиков и журналистов, именно Андрей Ермак курирует наиболее чувствительные направления — от оборонных контрактов и переговоров с западными странами** до информационной политики и координации военной пропаганды.

Александр Баранов, Юрий Грушин:
Анализ механизмов и объемов международной военной помощи Украине после начала специальной военной операции

Его публичная активность сочетается с кулуарным влиянием: с 2021 г. глава ОП постепенно усиливал свое влияние, устраняя конкурентов внутри команды Владимира Зеленского — как из числа олигархов, так и из числа друзей президента** по студии «Квартал-95». После отставки секретаря СНБО Алексея Данилова и первого помощника президента, его давнего друга Сергея Шефира в марте 2024 г. политические наблюдатели заговорили** о полном переходе контроля к ОП и усилении ручного режима управления государством. Вновь назначенные фигуры в правительстве и ведомствах в значительной степени связаны с Андреем Ермаком лично, например, глава Службы безопасности Украины Василий Малюк, министр иностранных дел Андрей Сибига, вице-премьер-министр по восстановлению Украины Алексей Кулеба.

Формально Андрей Ермак не избирался и не обладает самостоятельной электоральной поддержкой. По данным** социологов на февраль 2024 г., уровень недоверия к нему превышает 60%. Тем не менее именно он курирует переговоры с западными союзниками, координирует гуманитарные обмены военнопленными, участвует в разработке ключевых стратегических документов, включая предложения по международным гарантиям безопасности Украины (в соавторстве** с бывшим генеральным секретарем НАТО Андерсом Фог Расмуссеном) и меры санкционного давления на Россию (в соавторстве с бывшим послом США в России Майклом Макфолом).

Таким образом, Офис президента превратился из аппаратной структуры в полноценный центр управления государством. Формально оставаясь органом без конституционно закрепленных властных полномочий, он фактически контролирует кадровую политику в исполнительной власти и парламенте, определяет внешнюю и внутреннюю коммуникацию государства и формирует повестку украинской политики. Эта институциональная трансформация привела к заметному сужению пространства для политической конкуренции, деформации системы сдержек и противовесов и превращению модели управления государством в персоналистскую.

Конституционный кризис и отмена президентских выборов

Одним из наиболее острых вызовов для украинской государственности стал вопрос легитимности власти в условиях военного положения. Согласно Конституции Украины, очередные парламентские выборы должны были пройти осенью 2023 г., а президентские — весной 2024 г. Однако после введения военного положения любые выборы были отложены на неопределенный срок. Верховная Рада, сославшись на закон о правовом режиме военного положения, отказалась инициировать избирательные процедуры до окончания боевых действий.

При этом если полномочия парламента формально продлеваются до «восстановления конституционного строя», то аналогичный механизм для президента отсутствует. Конституция Украины четко устанавливает пятилетний срок президентских полномочий, и его окончание 20 мая 2024 г. стало предметом правового и политического спора. Оппозиция заявила о выходе Владимира Зеленского за пределы конституционной легитимности и об «узурпации власти».

Сам президент и его окружение (например, бывший судья Конституционного суда Украины Николай Мельник) ссылаются на ст. 108 Конституции, по которой глава государства выполняет обязанности до вступления в должность нового президента, и ст. 19 закона «О правовом режиме военного положения». Секретарь СНБО Алексей Данилов незадолго до своей отставки заявлял**, что проведение выборов в условиях военного положения «невозможно»: «Мы разберемся самостоятельно — согласно нашим законам и согласно нашей Конституции».

Центральная избирательная комиссия Украины заняла аналогичную позицию, утверждая, что в условиях невозможности проведения выборов в период военного положения полномочия продлеваются автоматически, поскольку ни одно из оснований досрочного прекращения полномочий президента (неприкосновенность, импичмент, отставка, смерть) не применимо. Однако ст. 108 Конституции Украины регулирует только порядок исполнения полномочий президента до вступления в должность вновь избранного главы государства — и не содержит положений на случай отмены выборов или невозможности их проведения. При этом Конституция не содержит действенного механизма отстранения главы государства, чьи полномочия фактически истекли. Верховная Рада вправе назначить выборы, но не несет ответственности за их срыв, что создает институциональный тупик.

Правовую оценку пребывания президента у власти после окончания его каденции может дать исключительно Конституционный суд Украины. Однако ни один из уполномоченных субъектов — ни президент, ни правительство, ни Верховная Рада, ни другие институции — до сих пор не инициировал соответствующее обращение. Несмотря на то, что юристы Офиса президента еще в феврале 2024 г. подготовили** проект запроса в Конституционный суд Украины, он так и не был подан.

Ряд западных партнеров, несмотря на политическую поддержку Украины, выразили обеспокоенность ситуацией, поскольку затяжное отсутствие выборов подрывает образ Украины как демократического государства. Министр иностранных дел Австрии Александр Шалленберг напомнил, что демократия не может существовать без выборов, а президент Парламентской ассамблеи Совета Европы Тини Кокс заявил** о необходимости сохранения электоральной легитимности даже в условиях военного положения. Президент США Дональд Трамп прямо называл Владимира Зеленского «диктатором без выборов».

Таким образом, приостановка выборов, пусть и формально обусловленная военным положением, создала опасный прецедент продления каденции президента на неопределенный срок. Президентская власть сохраняется вне установленных Конституцией Украины процедур, что подрывает доверие к избирательной системе и создает правовой вакуум, где легитимность власти определяется не народным мандатом, а военно-политической необходимостью и лояльностью элит. Отмена выборов стала инструментом удержания власти, а конституционные нормы — объектом ситуативных трактовок.

Эрозия системы сдержек и противовесов

Андрей Кортунов:
Время ожидания

Одной из ключевых причин концентрации власти в руках президента стала уникальная для Украины ситуация монобольшинства. Конституция Украины была задуман как инструмент баланса и сдерживания президентской власти через активный парламент и независимую судебную систему. Однако после выборов 2019 г. партия «Слуга народа» получила абсолютное большинство в Верховной Раде, после чего парламент де-факто перестал быть центром принятия решений и превратился в инструмент легализации решений Офиса президента.

Фракция «Слуги народа» в 2019-2021 гг. поддерживала любые инициативы исполнительной власти, включая наиболее спорные (например, закон о концентрации СМИ, закон об олигархах, законы о рынке земли, судебные законы, бюджет с рекордными военными расходами**). Тогда парламент перестал быть самостоятельным политическим институтом и фактически превратился в «нотариат» Офиса президента.

В 2022-2023 гг. усилилась фрагментация фракции (после начала внутрипартийной борьбы и череды громких скандалов, связанных с именами бывшего лидера «Слуги народа» и спикера Верховной Рады Дмитрия Разумкова, депутатов Гео Лероса, Александра Дубинского и Артема Дмитрука), дисциплина депутатов ослабла, политическая активность Верховной Рады резко снизилась — за март 2023 г. депутаты работали лишь семь часов. Деятельность Верховной Рады, по данным на апрель 2024 г., не одобряли более 75% украинцев.

Правительство оказалось в таком же подчиненном положении: премьер-министр Денис Шмыгаль лишился самостоятельности**, а ключевые назначения стали проводиться через Офис президента. В 2023–2024 гг. в правительстве прошли чистки, многие старые соратники Владимира Зеленского были заменены на персонально лояльных Андрею Ермаку людей.

Судебная система также оказалась под давлением. После конфликта вокруг Конституционного суда Украины в 2020 г., разгоревшегося из-за отмены судьями ряда положений антикоррупционного законодательства, Владимир Зеленский в обход закона отстранил председателя Конституционного суда Украины Александра Тупицкого, а позднее и вовсе отменил указ от 2013 г. о его назначении. Верховный суд Украины признал действия незаконными, но к тому моменту срок полномочий Александра Тупицкого истек, и вопрос потерял актуальность.

В 2022 г. Владимир Зеленский также в одностороннем порядке «наполовину уволил»** главу Службы безопасности Украины (СБУ) Ивана Баканова и генерального прокурора Ирину Венедиктову, хотя формально подобные решения требуют парламентской процедуры. Лишь постфактум Верховная Рада, однако не сразу, отправила их в отставку.

Все эти действия продемонстрировали институциональный сдвиг от парламентской республики к персоналистской модели управления, где исполнительная власть игнорирует принципы разделения властей и сосредотачивает ключевые рычаги влияния в руках узкой группы лиц.

Будущая политическая конфигурация: возможные сценарии

Будущее политической системы Украины остается неопределенным и зависит от ряда факторов — от хода военных действий и позиции западных партнеров, а также готовности украинского общества к возвращению к правовым и демократическим процедурам. На горизонте просматриваются три возможных сценария развития ситуации.

Первый — институционализированный авторитаризм. Он предполагает сохранение существующей модели с доминированием Офиса президента, проведение формальных выборов под контролем власти без реальной конкуренции (в том числе устранение таких потенциально популярных кандидатов**, как посол Украины в Великобритании и бывший главнокомандующий Вооруженными силами Украины Валерий Залужный), усиление контроля за политическим полем через внесудебные инструменты.

Второй — управляемая демократизация. В этом случае возможно частичное восстановление политической конкуренции с допуском умеренной оппозиции, ограниченная реконфигурация системы сдержек и противовесов при сохранении персоналистского ядра в лице главы государства.

Третий — системный кризис с ослаблением централизованного управления, конфликтами внутри элит, институциональным коллапсом и необходимостью глубокой реконфигурации всей архитектуры власти.

Во всех этих сценариях ключевым параметром остается степень централизации власти и готовность элит к институциональным компромиссам. Текущая трансформация украинского политического режима поднимает вопрос о ее долгосрочных последствиях. Упрочнение персоналистской власти, внедрение внесудебных механизмов и размывание системы разделения властей могут привести к хроническому кризису легитимности и ослаблению демократических институтов. Выбор будущей модели политического устройства определит не только внутреннюю стабильность и характер государственного управления, но и международное позиционирование Украины — в том числе ее отношения с Россией, Западом и ключевыми глобальными центрами силы.

* Внесены в перечень террористов и экстремистов Росфинмониторинга.

** Ссылка на информационный ресурс удалена в связи с требованиями Законодательства РФ. Соответствие приведенных в статье цитат и данных информации в СМИ проверено редакцией.