Изменение климата в глобальной политике: есть ли перспективы у нового договора?

Вопрос об изменении климата давно стал одним из главных в мировой повестке дня – его регулярно обсуждают на ведущих переговорных площадках, включая ООН, «Большую восьмерку» и «Большую двадцатку». Тем не менее действующие международные инструменты, например, Киотский протокол, неэффективны и не могут обеспечить радикальное сокращение выбросов парниковых газов на глобальном уровне. Текущие переговоры затягиваются и не приносят ощутимых результатов.

Вопрос об изменении климата давно стал одним из главных в мировой повестке дня – его регулярно обсуждают на ведущих переговорных площадках, включая ООН, «Большую восьмерку» и «Большую двадцатку». Тем не менее действующие международные инструменты, например, Киотский протокол, неэффективны и не могут обеспечить радикальное сокращение выбросов парниковых газов на глобальном уровне. Текущие переговоры затягиваются и не приносят ощутимых результатов. Вопрос об изменении климата служит ярким примером «трагедии общин», поскольку отдельные страны преследуют краткосрочные интересы и хищнически используют общее достояние, не думая о всеобщем ущербе в будущем. Очередной иллюстрацией этого подхода стал ежегодный Саммит ООН по вопросам изменения климата, прошедший в Варшаве 11–23 ноября 2013 г., на котором индустриальные и развивающиеся страны в очередной раз не услышали друг друга.

В настоящей статье представлен анализ современной повестки дня в области изменения климата с точки зрения последних достижений климатологии, эффективности существующих международных инструментов (в частности, Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола), а также состояния переговорного процесса в ООН по новому договору. Автор рассматривает значимость текущей дискуссии для России, перспективы заключения нового соглашения и деятельность по смягчению последствий изменения климата вне рамок ООН.

Углеродный бюджет и пределы возможного для нашей планеты

Объемы глобальных выбросов парниковых газов растут из года в год, причем связь между этим процессом и потеплением давно доказана. Согласно заключению Межправительственной группы экспертов ООН по изменению климата, занимающейся исследованиями в этой области, концентрация в атмосфере трех самых разрушительных парниковых газов – диоксида углерода, метана и оксида азота – вышла на рекордно высокий уровень за последние 800 тыс. лет. Среднемировая температура выросла на 0,85 градусов по сравнению с 1880 г. Среди стран ООН сложился научно обоснованный консенсус по поводу того, что любое потепление более чем на два градуса по Цельсию относительно доиндустриальных значений представляет повышенную угрозу, так как чревато глубокими, необратимыми и затратными воздействиями на окружающую среду, население и экономику всего мира.

Группа экспертов пришла также к выводу, что сдержать повышение температуры до двух градусов можно, но для этого общий объем выбросов диоксида углерода (CO2) должен оставаться на уровне 1000 петаграмм углерода. Таков углеродный бюджет Земли, и нам нужно обязательно оставаться в его рамках. Тем не менее он был наполовину исчерпан еще в 2011 г. Если мировая экономика будет и дальше развиваться в текущем углеродоемком режиме, то к 2045 г. предельный уровень будет превышен.

Подавляющая часть выбросов приходится на энергетику – две трети общемирового объема в 2010 г. В парниковых газах, выбрасываемых этой отраслью, CO2 от сжигания ископаемых видов топлива составляет примерно 90%, еще 9% приходится на метан.

В плане ответственности за выбросы раньше лидировали промышленно развитые страны, однако в последнее время пальма первенства перешла к бурно развивающимся крупным экономикам. В 2012 г. 60% общемирового объема выбросов приходилось на страны, не входящие в ОЭСР. На первом месте находился Китай, на третьем – Индия, уступившая вторую позицию США.

Конвенция ООН об изменении климата и Киотский протокол

Фото: indexmundi.com
Выбросы в атмосферу после подписания
Киотского протокола

В 1992 г. страны мира пришли к соглашению относительно необходимости международных мер для сокращения выбросов парниковых газов и адаптации к климатическим изменениям в рамках Конвенции ООН об изменении климата. К Конвенции присоединились практически все страны, однако она носит общий характер, так как не предусматривает конкретных обязательств по снижению выбросов для ратифицировавших ее государств. В 1997 г. Конвенция была дополнена Киотским протоколом, установившим для промышленно развитых стран юридически обязывающие нормы по снижению выбросов парниковых газов на период 2008–2012 гг. («Киото-1»). В 2012 г. было принято общее решение продлить срок действия Протокола до 2020 г. («Киото-2»).

Как бы то ни было, к радикальному сокращению глобальных выбросов Протокол не привел, поскольку предусматривал их снижение только для промышленно развитых стран. Соединенные Штаты, самый мощный генератор парниковых газов в индустриальном мире, подписали соглашение, но так и не ратифицировали его из-за смены администрации и отсутствия внутреннего консенсуса относительно международных обязательств, которые не распространяются на развивающиеся страны. Иерархическая природа Протокола, который устанавливает потолки и обеспечивает их соблюдение одинаково для всех, отвергается крупными развивающимися странами, особенно Китаем и Индией, выбрасывающими все большее количество парниковых газов. Из-за ограниченного состава участников Киотский протокол распространяется всего на 13% глобальных выбросов, что явно недостаточно для решения проблемы изменения глобального климата. В результате возникла необходимость в новом международном соглашении, которое могло бы заставить ключевые страны-источники парниковых газов снизить объем выбросов.

Переговоры о новом договоре по изменению климата

Переговоры о новом договоре начались еще в 2007 г. и достигли своей наивысшей точки на встрече мировых лидеров в Копенгагене в 2009 г. Этот форум часто называют дипломатическим тупиком, поскольку он вылился в процедурные скандалы, потоки взаимных обвинений и неспособность участников формализовать даже самые незначительные и неконкретные договоренности. Тем не менее у форума были и субстантивные итоги, сформировавшие каркас для принятия дальнейших решений и, самое главное, для создания в 2011 г. Рабочей группы с целью детального обсуждения нового договора ООН по изменению климата. Этот договор планируется принять в 2015 г. в Париже, а с учетом длительного периода ратификации отдельными странами он должен вступить в силу в 2020 г.

Фото: environmenttimes.co.uk
Глобальное потепление

Несмотря на очевидные трудности в достижении промежуточных договоренностей, перспективы нового соглашения обнадеживают, поскольку переговоры относительно его концепции и отдельных компонентов идут уже много лет, его главные участники неплохо понимают друг друга и имеют представление о будущем режиме. Новый договор будет иметь комплексный характер и предусматривать не только смягчение последствий, но и адаптацию к изменениям климата, передачу технологий, финансовую помощь и наращивание потенциала.

В части сокращения выбросов новый договор, в отличие от Киотского протокола, будет распространяться на все страны, включая США, Китай, Индию и др. Ключевой вопрос заключается в том, насколько он будет юридически обязывающим для отдельных государств и какие отличия будут предусмотрены для развитых и развивающихся стран, если таковые вообще будут иметь место. Китай, Индия, Бразилия и другие крупные развивающиеся экономики убеждены, что индустриальный мир несет историческую ответственность за происходящие климатические изменения и обязан взять на себя обязательства по радикальному сокращению выбросов. Они подчеркивают, что, несмотря на свой бурный промышленный рост, по выбросам на душу населения они значительно уступают индустриальным странам и что экономический рост им абсолютно необходим для решения многочисленных проблем развития. Со своей стороны, индустриальные страны настаивают на том, что за последние десятилетия мировая экономика претерпела радикальные изменения, и по совокупному объему выбросов развивающиеся страны скоро сравняются с развитыми. По их мнению, новый договор может дать результат, только если обязательства по сокращению выбросов примут на себя все страны. Это принципиальное расхождение между развитыми и развивающимися странами лежит в основе многочисленных трудностей на пути к новому договору.

В целом, очевидно, что в части сокращения выбросов, в отличие от Киотского протокола, исповедующего подход «сверху вниз», новый договор будет основан на принципе «снизу вверх». Это означает, что страны сами установят приемлемые для себя потолки, графики и меры. Затем эти показатели предполагается оценить на уровне ООН, однако на текущем этапе у нас нет ясности относительно характера и задач такой оценки. Более 90 государств уже представили свои обязательства сократить выбросы к 2020 г. в рамках предыдущей Конвенции с покрытием порядка 80% общего объема выбросов. Хотя новый подход более приемлем для всех стран, его эффективность в плане снижения темпов роста выбросов, в конечном счете, сомнительна. Указанные выше обязательства существенно отличаются друг от друга по сути и форме, поэтому их трудно сравнивать. Большинство из них не имеют обязывающего характера, и даже если они все будут выполнены, этого вряд ли будет достаточно для сдерживания роста температуры до предельного значения в два градуса.

Сокращением выбросов дело не ограничивается. Негативные последствия изменения климата уже происходят по всему миру, правда, везде по-разному. Во многих случаях страны, более других страдающие от подъема уровня моря, засухи, наводнений и потери сельскохозяйственных земель, чрезвычайно бедны и не в состоянии ни противостоять негативным воздействиям, ни подготовиться к ним. Варшавский саммит открылся вскоре после тайфуна «Хайян», который многие ученые называют самым мощным тайфуном, достигшим суши, за всю историю человечества. Тропический циклон унес тысячи жизней, оставил миллионы людей без крова и вызвал огромные разрушения в прибрежных районах Филиппин. Ученые пока не могут утверждать, что потепление повысит частоту ураганных явлений, но предупреждают, что интенсивность тропических циклонов возрастет. Этот аспект придает новое звучание не только понятию исторической ответственности, но и самой сущности противоречий между развитыми и развивающимися странами на переговорах в ООН, поскольку развивающийся мир представлен как раз более бедными странами. Они требуют от индустриальных государств не только немедленного и радикального сокращения выбросов для остановки процесса глобального потепления, но и финансовой помощи для собственной адаптации к негативным последствиям этого процесса. В 2010 г. участники Конвенции учредили Фонд зеленого климата с целью содействия развивающимся странам в смягчении последствий глобального потепления и адаптации к новым условиям. Переговоры о превращении Фонда в действующий орган идут до сих пор, однако в результате финансового кризиса на первом месте оказался вопрос о его финансовом наполнении.

Фото: Владимир Лихачев:
Энергетическая революция. XXI век.
Перезагрузка

Как на этом фоне можно оценить итоги Варшавского саммита? Он стал промежуточным событием на пути к Парижскому соглашению и получил в СМИ по большей части скептические оценки. Саммит вряд ли оправдал завышенные ожидания наблюдателей и запомнился исключительно накалом страстей, необычайно политизированной атмосферой, а также тем, что заключительная дискуссия приняла форму бессонного марафона, превысившего отведенные временные рамки более чем на сутки. И все же некоторые решения заслуживают внимания.

Стороны договорились создать ориентированную на конечный результат систему финансирования деятельности по защите тропических лесов, являющихся мощными поглотителями углерода. Индустриальные страны обязались выделить более 100 млн долл. на адаптационные проекты в развивающемся мире. Наиболее острые споры вызвали вопросы о механизме возмещения ущерба и «дорожной карте» к Парижскому соглашению. Бедные страны настойчиво требовали от развитых взять на себя финансовую ответственность за ущерб от негативных воздействий изменения климата, например, в результате подъема уровня моря. Такая постановка вопроса чревата появлением многочисленных юридических исков по поводу утраты территорий, инфраструктуры и дохода. Развитые страны выступили против, предложив засчитывать материальный ущерб в виде составляющей адаптационного процесса без установления прямой ответственности. В конечном счете, стороны нашли компромиссную формулировку, и в принципе механизм готов к запуску. Однако противоречия никуда не исчезли и, скорее всего, проявятся вновь. С «дорожной картой» также возникли проблемы – договоренность о том, что страны представят свои обязательства по сокращению выбросов в начале 2015 г., была достигнута в самую последнюю минуту. Вместе с тем до сих пор нет ответов на вопросы, во-первых, о характере, форме, временных границах и международном контроле в отношении потолков, во-вторых, о готовности развитых и развивающихся стран сокращать свои выбросы на одинаковых юридических условиях и, в-третьих, о степени юридической обязательности будущего соглашения.

Позиция России: «Я тут ни при чем»?

На переговорах по изменению климата Россия занимает обособленную позицию, поскольку технически не принадлежит ни к промышленно развитым, ни к развивающимся странам. Формально она состоит в первом лагере, но при этом обладает особым статусом «переходной экономики». Это означает, что в части сокращения выбросов она имеет более гибкие обязательства и не должна финансировать развивающиеся страны на том же уровне, что и развитые страны. Действительно, в результате распада СССР и развала экономики в 1990-е годы российские выбросы сократились почти на 40%. Тем не менее страна остается одним из главных источников парниковых газов в мире.

В рамках «Киото-1» Россия взяла на себя обязательства не превышать определенный порог выбросов, поскольку ее потолок был установлен относительно уровня промышленного производства до 1990 г. «Киото-2» Москва не подписала из-за его неэффективности в решении проблемы изменения климата и необходимости сосредоточиться на новом всеобъемлющем договоре, который распространялся бы на все страны.

В российской внутренней политике вопрос об изменении климата никогда не был приоритетным в силу ряда причин: охрана природы вообще никогда не находилась в центре общественного внимания; экономика страны сильно зависит от ископаемых видов топлива; люди недостаточно осведомлены, а часто абсолютно невежественны в вопросах изменения климата. Более того, многие не сомневаются в том, что климатические изменения принесут только пользу. Принятые в России политические документы и законодательные акты (в частности, Климатическая доктрина РФ, Указ Президента РФ «О сокращении выбросов парниковых газов») носят преимущественно декларативный характер и не имеют практического наполнения. Российские власти пока не усматривают новых возможностей и выгод от перехода к низкоуглеродной экономике, которая включает рынки чистой энергии, «зеленые» инновации и выплаты за выбросы углекислого газа.

Фото: AP
Тайфун на Филлипинах

В то же время курс на декарбонизацию энергетики, предусматривающий закрытие неэффективных угольных электростанций, повышение энергоэффективности и развитие источников возобновляемой энергии, обещает массу дополнительных выгод экономике, энергобезопасности и окружающей среде. Реализация потенциала энергоэффективности российской экономики, который оценивается в 45%, позволит не только повысить ее конкурентоспособность (равно как и высвободить для экспорта дополнительные объемы ископаемых видов топлива), но и существенно снизить уровень выбросов. Принятая в 2013 г. Государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» предусматривает сокращение выбросов до 393 млн т экв. CO2. В конечном счете, для решения проблемы изменения климата не так важно, что движет процессом повышения энергоэффективности. Главное – положительный результат.

В части воздействия изменений климата российские власти часто утверждают, что стране от этого будет только польза: откроются новые возможности по добыче ресурсов и осуществлению перевозок в Арктике, появятся новые сельскохозяйственные угодья, сократятся потребности в отоплении в зимнее время и т.п. Однако эксперты рисуют совсем другую картину. Росгидромет полагает, что большинство воздействий будет иметь негативный характер и для экономического развития, и для здоровья нации, поскольку упомянутые выгоды будут сопровождаться погодными и климатическими катаклизмами, включая засуху, наводнение, жару, ущерб инфраструктуре и коммуникациям на севере в результате таяния вечно мерзлых грунтов и переселения видов. Игнорирование возможных последствий изменения климата при планировании адаптационных мероприятий чревато огромным экономическим ущербом. Так, в результате лесных пожаров аномально жарким летом 2010 г. Россия потеряла 500 млрд руб., или 1,2% от ВВП.

На дипломатическом поле выжидательная позиция России также представляется недальновидной. Без активного участия в процессе формирования глобальной политики в области изменения климата Москва рискует выпасть из схемы регулирования выбросов углерода и рынков чистой энергии, остаться в плену неэффективных и углеродоемких инфраструктур, процессов и технологий. Претензии на статус мировой державы также предполагают активное участие в решении вопросов глобального значения. Россия могла бы более активно включиться в дискуссию по финансированию деятельности в области смягчения последствий глобального потепления и помочь странам, представляющим для нее политический и экономический интерес, в реализации адаптационных проектов, оказывая помощь более явно и усиливая соответствующие связи.

Выводы: есть ли перспективы вне ООН?

Многие считают, что ООН не справилась с проблемой изменения климата, поскольку интенсивные переговоры, проводившиеся под ее эгидой на протяжении нескольких лет, не дали ощутимых результатов. Но не стоит забывать, что ООН не в состоянии сделать больше, чем хотят ее члены. Кроме того, глобальная политика в области изменения климата больше не ограничивается площадкой ООН, а осуществляется в рамках множества наднациональных, национальных и субнациональных инициатив. США и КНР, два главных источника парниковых газов, на двусторонней основе разрабатывают программы по сокращению выбросов от тяжелых транспортных средств, зданий, промышленных предприятий и угольных источников энергии (например, через развитие «умных» сетей энергопередачи, систем улавливания и хранения углекислого газа). Под давлением общественности Пекин строит амбициозные планы по сокращению выбросов, загрязняющих воздух в городах. Китай также вышел на первое место в мире по инвестициям в развитие возобновляемых источников энергии и НИОКР в области чистой энергии. В целом, капиталовложения в этот сектор весьма внушительны, тогда как соответствующие технологии дешевеют. В США объем выбросов снижается за счет сланцевой революции и перехода с угля на газ: в 2012 г. сокращение энергосвязанных выбросов CO2 составило 3,8% по сравнению с предыдущим годом.

Во всем мире растет интерес к углеродному рынку как к инструменту снижения выбросов парниковых газов на национальном и субнациональном уровнях. Такие схемы уже работают в ЕС, КНР, Калифорнии, Японии, Казахстане и Южной Корее. Целый ряд аналогичных проектов находится на стадии разработки. Высокую активность проявляет Коалиция ООН в защиту климата и чистого воздуха. Она добивается сокращения выбросов воздействующих на климат короткоживущих загрязнителей (сажа, метан и тропосферный озон), которые не только способствуют потеплению, но и наносят вред здоровью людей, сельскому хозяйству, пищевой отрасли и экосистемам.

Несмотря на наличие множества форматов для борьбы с выбросами парниковых газов, мир остро нуждается в глобальной структуре, которая могла бы придать импульс и наладить координацию усилий по противодействию климатическим изменениям, сдерживанию роста выбросов и оказанию помощи наиболее уязвимым странам в преодолении негативных последствий. Текущий переговорный процесс под эгидой ООН вполне может вылиться в заключение нового договора к концу 2015 г. Однако, учитывая, что из-за глубоких концептуальных расхождений между развитыми и развивающимися странами решения до сих пор принимались на основе наименьшего общего знаменателя, такой договор вряд ли сможет стать эффективным международным инструментом для предотвращения опасных климатических изменений.