Иерусалимский формат в поисках решения для Ирана и Израиля
(Голосов: 5, Рейтинг: 5) |
(5 голосов) |
Чрезвычайный и Полномочный Посол России, вице-президент РСМД
В 20-х числах июля 2019 г. в Иерусалиме прошло необычное по составу участников и тематическому содержанию совещание руководителей Советов национальной безопасности России, Израиля и Соединённых Штатов. Они провели насыщенные переговоры в двустороннем и трёхстороннем форматах, в том числе встречи с премьер-министром Израиля Б. Нетаньяху, по широкому кругу проблем региональной безопасности. Причём вопросы поднимались не только по ближневосточной тематике. В то время как обстановка только накаляется, а устойчивые каналы двусторонних переговоров по различным линиям практически отсутствуют или задействуются от случая к случаю, участники переговоров затронули темы внутригражданских конфликтов в Украине и Венесуэле вкупе с нарастающим валом проблем, отягощающих российско-американские отношения.
Но как бы ни был разнообразен спектр вопросов, ближневосточное наполнение всё же превалировало. А именно — политика Ирана, его роль в регионе, особенно в сирийском конфликте.
Антииранский крен в ближневосточной политике администрации Трампа укрепил решимость Израиля отстаивать свои интересы силовым путём. Между двумя странами наметилось своего рода разделение ролей. Израиль оказывает постоянное военное давление на Иран авиаударами по его объектам в Сирии, а Соединённые Штаты наращивают финансово-экономические санкции. Создалась новая ситуация, чреватая сползанием к прямому столкновению Израиля и Ирана на сирийской «почве», что поставило бы Россию, имеющую давние партнёрские отношения с обеими странами, в крайне деликатное положение.
Иерусалимские переговоры показали наличие существенных расхождений в подходах России и американо-израильского тандема к тактике поведения в отношении роли Ирана в Сирии и регионе в целом. В то же время стороны, судя по итоговым заявлениям, стороны сошлись в том, что этот новый формат может стать полезным политическим активом для снятия неправильного понимания намерений и планов друг друга. В этом контексте нельзя исключать продолжения доверительных консультаций такого уровня, что было подтверждено премьер-министром Израиля. Прослеживаются также возможности для российской дипломатии сыграть роль модератора между Израилем и Ираном в то время, как Израиль мог бы способствовать смягчению раздражителей в отношениях между Россией и США по всему комплексу вопросов сирийского урегулирования.
По европейским оценкам, Россия пытается поддерживать роль балансира между Израилем и Ираном, сохраняя при этом рабочие отношения с Ираном. Судя по всему, такая роль России негласно принята партнёрами, включая Иран. Только в условиях деэскалации напряжённости возможно найти такую формулу, которая удовлетворяла бы реальные потребности Израиля в безопасности и позволяла бы Ирану очертить приемлемые для всех пределы своего влияния в регионе, в том числе политические и экономические позиции в Сирии.
В 20-х числах июля 2019 г. в Иерусалиме прошло необычное по составу участников и тематическому содержанию совещание руководителей Советов национальной безопасности России, Израиля и Соединённых Штатов. Они провели насыщенные переговоры в двустороннем и трёхстороннем форматах, в том числе встречи с премьер-министром Израиля Б. Нетаньяху, по широкому кругу проблем региональной безопасности. Причём вопросы поднимались не только по ближневосточной тематике. В то время как обстановка только накаляется, а устойчивые каналы двусторонних переговоров по различным линиям практически отсутствуют или задействуются от случая к случаю, участники переговоров затронули темы внутригражданских конфликтов в Украине и Венесуэле вкупе с нарастающим валом проблем, отягощающих российско-американские отношения.
Но как бы ни был разнообразен спектр вопросов, ближневосточное наполнение всё же превалировало. А именно — политика Ирана, его роль в регионе, особенно в сирийском конфликте. Инициатива проведения подобных консультаций исходила от Б. Нетаньяху, и сам этот факт предопределил сфокусированность на Иране, который всегда рассматривался в Израиле как «экзистенциональная угроза». Опасения такого рода только усиливались по мере того, как Иран после американского вторжения в Ирак в 2003 г. и по ходу войны в Сирии с 2011 г. последовательно наращивал военно-стратегические позиции и политическое влияние по линии Багдад — Дамаск — Бейрут.
Два события: какой мир нужен Ближнему Востоку?
Антииранский крен в ближневосточной политике администрации Трампа укрепил решимость Израиля отстаивать свои интересы силовым путём. Между двумя странами наметилось своего рода разделение ролей. Израиль оказывает постоянное военное давление на Иран авиаударами по его объектам в Сирии, а Соединённые Штаты наращивают финансово-экономические санкции. Создалась новая ситуация, чреватая сползанием к прямому столкновению Израиля и Ирана на сирийской «почве», что поставило бы Россию, имеющую давние партнёрские отношения с обеими странами, в крайне деликатное положение.
Накануне трехсторонних встреч в Иерусалиме в российских и иностранных СМИ получили широкое распространение различные спекуляции о готовящейся «закулисной сделке». США и Израиль якобы предложат России оказать давление на Иран с тем, чтобы обеспечить свёртывание иранского военного присутствия (регулярные воинские части, подразделения Корпуса стражей исламской революции, а также подконтрольные Ирану формирования ливанской Хизбаллы и так называемых «народных ополчений»). В ответ США будут готовы признать легитимность Б. Асада, снять санкции с сирийского режима и содействовать экономическому восстановлению Сирии.
Разумеется, для любого объективно мыслящего эксперта подобные предсказания выглядят надуманными и довольно поверхностными. Тогда как потребность в содержательном разговоре по всему комплексу вопросов будущего Сирии в контексте стратегических интересов России, Израиля и США действительно назрела и по мере эскалации напряжённости становилась всё более актуальной. Но прежде, чем давать оценки важно проследить, какие новые тренды в ближневосточной политике США и Израиля послужили фоном для иерусалимских встреч и как они отражаются на интересах России в регионе.
От Обамы к Трампу: ближневосточные развороты
Стратегическая линия США на Ближнем Востоке при президенте Обаме в целом не выходила за традиционные рамки предыдущих администраций — приверженность безопасности Израиля, поддержание союзнических отношений с Саудовской Аравией и сдерживание Ирана. Вместе с тем на этих трёх ключевых направлениях проявились и свои присущие администрации Обамы нюансы.
По мере того, как политика Нетаньяху в палестинском вопросе сдвигалась всё больше в праворадикальную сторону, что лишало палестинцев практических возможностей иметь собственную государственность, в отношениях США с Израилем постепенно накапливались серьёзные раздражители. Президент и его госсекретарь Дж. Керри подтверждали международно признанное решение палестино-израильского конфликта на основе сосуществования двух государств и подвергали публичной критике расширение строительства поселений на Западном берегу реки Иордан. Политика США в регионе Персидского залива с 2011 г. после крушения казавшихся незыблемыми арабских режимов стала выстраиваться на более прагматичной основе, по принципу «подвижного эквилибриума». Это подразумевало некое балансирование между Ираном (региональный аспект его политики не выходил на передний план) и Саудовской Аравией (угрозы со стороны Ирана, как говорили тогда американцы, не стоит преувеличивать). Всё это вызывало сильное недовольство как в Эр-Рияде, так и в Тель-Авиве. Подписание соглашения по ядерной программе Ирана (СВПД) было воспринято в этих столицах как нарушение союзнических обязательств и послужило импульсом к сближению Израиля и Саудовской Аравии на антииранской основе.
Оценивая зигзаги американской политики с приходом администрации Трампа, можно констатировать, что трудности с её формированием связаны со столкновением двух противоречивых реальностей: навязчивым желанием нового президента стать «анти-Обамой» на Ближнем Востоке (и не только), с одной стороны, и невозможностью сделать это без ущерба для национальных интересов США и нормального функционирования всех ведомств, задействованных во внешнеполитической деятельности — Госдепа, Совета национальной безопасности, Пентагона и спецслужб. Это особенно проявилось в той внутренней борьбе, с которой пришлось иметь дело Трампу при проведении крутого дрейфа в сторону Израиля и Саудовской Аравии с одновременной столь же резкой сменой курса в отношении Ирана.
Иран на Ближнем Востоке: часть проблемы или часть решения?
Никогда в истории США руководящие посты в ключевых звеньях администрации не заполнялись после президентских выборов столь медленно и с большими скандалами. Трамп побил все рекорды по количеству увольнений и перестановок видных фигур на внешнеполитическом поле, некоторые из которых (Тиллерсон, Макмастер, Мэтьюз, Коэн) высказывали свое несогласие со спонтанными решениями президента во многих случаях в отношении Ирана. По тем же причинам претерпело кадровые перемены и руководство ЦРУ, которое, как и МАГАТЭ, не подтверждало нужную Трампу информацию о нарушении Ираном условий соглашения по «ядерному досье».
Выход Соединённых Штатов из СВПД, что явилось во многом единоличным решением президента, вызвал шквал критики со стороны известных американских дипломатов, политических деятелей и ближневосточных экспертов. Бывший заместитель госсекретаря США Б. Бёрнз, один из инициаторов секретных переговоров с Ираном, отмечал: «Мы живём не в идеальном мире. Дипломатия требует идти на весьма неудобные компромиссы. И ядерное соглашение с Ираном представляет собой лучшую из возможных альтернатив… Отказываясь действовать добросовестным образом, администрация США не усилила, а ослабила наши позиции». По мнению президента исследовательского Центра США Брукингса Дж. Аллена, решение Трампа «нанесёт более серьёзный удар по внешним интересам и глобальному лидерству США, чем все предыдущие его решения по договорным обязательствам». Крупный американский дипломат, работавший послом в ряде ведущих столиц мира, в том числе в Москве, Т. Пиккеринг призывает к смене курса в отношении Ирана и к переориентации внешней политики США. Его аргументация сводится к следующим важным тезисам: «Выход из соглашения оставил Соединённые Штаты в изоляции и ослабил международный консенсус по Ирану, нанёс вред трансатлантическому альянсу, подорвал позиции США в глобальной финансовой системе, поставил под вопрос доверие к США».
Вышеприведённые оценки представляют собой квинтэссенцию реакции в США на крутой поворот в американской политике по Ирану и как следствие этого, на изменение характера отношений с Саудовской Аравией. По широко распространённому мнению в Конгрессе США и экспертных кругах, с возвышением наследного принца Саудовской Аравии М.Б. Сальмана Эр-Рияд ведёт «рискованную игру» в регионе, пользуясь, по выражению авторитетного американского политолога М. Линча, «стратегией уступок и тёплых объятий», проводимой Трампом. Такая стратегия лишает американскую дипломатию возможностей оказывать сдерживающее влияние на региональные амбиции, идущие вразрез с долгосрочными интересами самих Соединённых Штатов.
Антииранская стратегия администрации Трампа не принесла ей дивидендов и только добавила новые опасные элементы в конфликтные очаги в Сирии, Йемене и во всём регионе Персидского залива.
Значительно осложнены международные усилия, в том числе российско-американское взаимодействие, по урегулированию сирийского конфликта, в которых Иран должен и может при определённых условиях играть свою позитивную роль. Представленный Конгрессу доклад администрации США по Сирии содержит требование «вывода всех подконтрольных Ирану сил» в качестве одной из трёх стратегических целей наряду с «окончательным разгромом ИГИЛ» и «урегулированием сирийского кризиса политическим путём в соответствии с резолюцией 2254 Совета Безопасности ООН». Это требование никоим образом не сообразуется с сохраняющимся нелегитимным военным присутствием США на востоке Сирии, что позволяет поддерживать альтернативные Дамаску структуры местного самоуправления, подвергая угрозе её территориальную целостность.
Война в Йемене и напряжённость вокруг Ирана подстегнули гонку вооружений в регионе Персидского залива. За последние несколько лет военные расходы стран — членов Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива выросли на 6% и впервые достигли 100 млрд долл. США. Развернувшееся соперничество за многомиллиардные военные заказы между США и крупными европейскими поставщиками ослабило возможности внешнего воздействия на региональных игроков, действовавших всё более бесконтрольно.
Объявленный в ходе визита Трампа в Саудовскую Аравию (май 2017 г.) проект «ближневосточного стратегического альянса» (MESA) c явной антииранской направленностью оказался неработающим инструментом в силу подозрений в отношении намерений Соединённых Штатов, не скрывавших своих меркантильных целей, а также по причине конфликта интересов среди его участников. Ряд арабских государств — членов «альянса» не считают Иран угрозой безопасности на Ближнем Востоке. Кроме Саудовской Аравии, Бахрейна и ОАЭ ни одно из государств региона не поддерживает курс на конфронтацию с Ираном и тем более военные акции. Кувейт, Катар и Оман выступают за поддержание диалога с Тегераном и разрешение кризиса в Заливе политическим путём. Египет и Иордания также не проявляют энтузиазма в поддержке США и Саудовской Аравии, хотя и воздерживаются от публичной критики с учётом сильной зависимости от их финансовых вливаний.
Россия и Иран на Ближнем Востоке: крепкий брак «по расчёту»
Одна из причин безуспешности американской дипломатии состоит также и в отношении большинства государств региона к Саудовской Аравии, политика которой в регионе рассматривается как «великодержавная», непредсказуемая и тяготеющая к доминированию. На это обращают внимание и оппоненты Трампа в США. Инициированный Саудовской Аравией бойкот Катара и неожиданная поддержка этого решения со стороны американского президента вопреки рекомендациям Госдепа и военных вызвали глубокий раскол в Совете сотрудничества арабских государств Персидского залива. В то время как предыдущие американские администрации делали ставку именно на это военно-политическое объединение в качестве регионального инструмента давления на Иран.
Политика максимального давления США на Иран через наращивание военного присутствия внерегиональных держав в Персидском заливе, развёртывание «танкерной войны» и введения всё новых санкций создала потенциальную угрозу открытого конфликта при том, что обе стороны заявляют о нежелании доводить дело до военного столкновения и подают сигналы о готовности к переговорам. В целом можно констатировать, что крутые развороты и непредсказуемые решения в ближневосточной политике Трампа повысили градус напряжённости в регионе, создали новые препятствия к разрешению многолетних конфликтов и стабилизации обстановки через механизмы многостороннего сотрудничества.
Стратегия Израиля в Сирии и интересы России
После смены администрации США «теневая война» Израиля в Сирии претерпела значительные изменения. Параллельно с наращиванием американских санкций началась эскалация давления на Иран и с израильской стороны. Если с началом гражданской войны Израиль ограничивался нанесением ударов по транспортным конвоям и складам вооружений ливанской Хизбаллы, то с усилением военной инфраструктуры Ирана и шиитского «народного ополчения» количество и география объектов заметно расширились. Авианалётам стали подвергаться военные базы, сосредоточения подконтрольных Ирану формирований, заводы по производству и сборке ракет, базы беспилотных наступательных средств. Тем самым Израиль давал понять, что военная деятельность Ирана в Ираке, Сирии и Ливане находится под постоянным прицелом. В изменившейся обстановке вокруг Ирана военно-политическое руководство Израиля считает возможным добиваться устранения военной угрозы с его стороны путём сочетания постоянного силового нажима и использования дипломатических средств. Особое место на внешнеполитическом фронте отведено России в расчёте на оказание содействия с её стороны с учётом влияния на Дамаск и особые отношения с Ираном. Расчёт делается на то, что в среднесрочной перспективе по мере стабилизации обстановки Россия будет меньше нуждаться в военном сотрудничестве с Ираном в Сирии. На передний план выйдут вопросы восстановления разрушенной экономики и политического влияния на сирийское руководство, что усилит элементы соперничества в российско-иранских отношениях.
Одновременно были внесены корректировки в военную тактику. По инициативе израильской стороны, достигнуты договорённости о совершенствовании канала военных коммуникаций с Россией и о более полном обмене информацией во избежание непреднамеренных столкновений. Россия очертила свои «красные линии» и, судя по заявлениям Нетаньяху в ходе июньских трёхсторонних встреч в Иерусалиме, её предостережения в связи с последствиями военной активности Израиля, в том числе для безопасности российского персонала и военных объектов, были восприняты с серьёзным пониманием. Удары Израиля в Сирии нацелены преимущественно на военную инфраструктуру Ирана, ливанской Хизбаллы и их персонал. В отличие от прошлых лет «максимальной скрытности» об этом теперь каждый раз объявляется официально с указанием на поражённые объекты. Таким образом, Израиль обеспечивает себе относительную «свободу рук», добивается понимания мотивов своих действий со стороны международного сообщества и даёт понять Дамаску — тесного соприкосновения с иранскими опорными пунктами следует избегать.
После выхода (в июле 2018 г.) сирийских войск на юге Сирии к линии израильско-сирийского разграничения в районе Голанских высот здесь образовался локальный очаг напряжённости не менее опасный, чем на северо-западе в Идлибе или на востоке — в районах размещения воинского контингента США. Между Россией, США и Израилем с участием Иордании были достигнуты договорённости о создании «зоны безопасности» от границы с Израилем вглубь сирийской территории на 70–80 км. Договорённости предусматривали вывод из этих районов всех иранских сил и патрулирование их российскими военными. Россия провела консультации с Ираном и Сирией, согласие которых с условиями административного статуса приграничных с Израилем территорий стало как бы частью многосторонних договорённостей по югу Сирии.
Однако, по израильским и западным оценкам, за прошедший год проиранские формирования под различными прикрытиями вновь закрепились в непосредственной близости от границы с Израилем. Боевики Хизбаллы и шиитских милиций переодетые в сирийскую военную форму проникают в населённые пункты и деревни в провинциях Сувейда и Кунейтра и устанавливают контроль за местными органами власти. В ходе трехсторонних переговоров в Иерусалиме Нетаньяху в решительной форме заявлял о том, что «Израиль не позволит Ирану, призывающему к нашему уничтожению, создать плацдарм на наших границах». Военное руководство Израиля серьёзно рассматривает сценарий, при котором Иран в случае крайнего обострения с Соединёнными Штатами может открыть «второй фронт» на северной границе Израиля с одновременным задействованием возросшего военного потенциала Хизбаллы на его южной границе.
Таким образом, инициатива Израиля об организации нового формата по Сирии в Иерусалиме была выдвинута в тот момент, когда возросла вероятность того, что ошибочные расчёты могут привести к обмену ударами с перерастанием в вооружённую конфронтацию регионального масштаба. К тому же накануне парламентских выборов в Израиле не хотят быть втянутыми в войну, в которой не может быть победителей, но и не могут позволить себе бездействия.
Иерусалимский формат: есть ли дальнейшие перспективы?
В многосторонних усилиях по разрешению сирийского кризиса складывается система своеобразных концентрических переговорных кругов, правда пока слабо связанных друг с другом. Это переговорный трек различного уровня между Россией, Турцией и Ираном («астанинский формат»), миссия Специального посланника Генерального секретаря ООН, саммит Россия, Франция, Германия, Турция (возможность продолжения встреч в этом формате обсуждалась на переговорах Путина с Макроном 19 августа), так называемая «малая группа» в составе США, Великобритании, Франции, Германии, Иордании, Саудовской Аравии. Россия занимает центральное место в этой переговорной системе, имея рабочие контакты со всеми игроками на «сирийском поле» в отличие от других её участников.
Смогут ли трёхсторонние встречи в Иерусалиме на уровне глав Советов национальной безопасности России, США и Израиля стать действенным каналом для нахождения должного взаимопонимания, которое позволило бы своевременно гасить вспышки военной напряжённости и сближать видение будущего? Оценивать в полной мере такую возможность пока затруднительно, хотя отдельные нюансы дают почву для размышлений о дальнейших возможных сценариях.
Заявления участников по итогам переговоров выглядели оптимистично, что даёт повод предположить взаимную заинтересованность в продолжении этого переговорного трека, причём не только как «противопожарного» инструмента. Николай Патрушев констатировал «дух доброжелательности» и совпадение мнений по большинству вопросов, но по тому «как это делать, сказал он, предстоит вести диалог». Со стороны Болтона, известного сторонника жёсткой линии в отношении России и Ирана, также был отмечен «значительный прогресс» в ходе переговоров, охарактеризованных им как «исторические». Не жалел высоких оценок и инициатор трехсторонних встреч премьер-министр Израиля, рассчитанных на внутреннюю аудиторию в преддверии парламентских выборов.
Что касается содержательной стороны переговоров, то все их участники подтвердили в публичных выступлениях свои прежние позиции, подчёркивая при этом желание двигаться на встречных курсах. Принципиальный подход России к проблеме военного присутствия Ирана в Сирии был изложен ранее президентом Путиным: «С началом политического процесса в его более активной фазе иностранные вооружённые силы будут выводиться с территории Сирийской Арабской Республики». Поясняя слова президента РФ, спецпредставитель по Сирии А. Лаврентьев подчеркнул, что призыв Москвы обращён «ко всем, в том числе к американцам, туркам, к Хизбалле и, конечно, к иранцам».
Будет ли переформатирован астанинский формат?
С учётом периодически возникающих обострений между Израилем и Ираном глава Совета безопасности России дал дополнительные разъяснения российской позиции в том смысле, что вывод военных подразделений Ирана и союзных с ним сил следует рассматривать в комплексе с полной ликвидацией иностранного военного присутствия в Сирии. Это конечная цель в процессе урегулирования, и её невозможно достичь одним шагом. С российской стороны делался акцент на необходимости снижать накал напряжённости через разговор с Ираном, а не конфронтацию и было предложено идти по пути встречных шагов, чтобы не превращать Сирию в арену геополитического противоборства. Россия разделяет озабоченности Израиля по обеспечению своей безопасности, но исходит из того, что и другие государства региона имеют свои национальные интересы в этой области. В ответ на известный набор обвинений в адрес Ирана Патрушев указал, что для Москвы недопустимы представления Ирана как главной угрозы региональной безопасности, тем более приравнивание его к ИГИЛ.
Иерусалимские переговоры показали наличие существенных расхождений в подходах России и американо-израильского тандема к тактике поведения в отношении роли Ирана в Сирии и регионе в целом. В то же время, судя по итоговым заявлениям, стороны сошлись в том, что этот новый формат может стать полезным политическим активом для снятия неправильного понимания намерений и планов друг друга. В этом контексте нельзя исключать продолжения доверительных консультаций такого уровня, что было подтверждено премьер-министром Израиля. Прослеживаются также возможности для российской дипломатии сыграть роль модератора между Израилем и Ираном в то время, как Израиль мог бы способствовать смягчению раздражителей в отношениях между Россией и США по всему комплексу вопросов сирийского урегулирования.
По европейским оценкам, Россия пытается поддерживать баланс между Израилем и Ираном, сохраняя при этом рабочие отношения с Ираном. Судя по всему, такая роль России негласно принята партнёрами, включая Иран. Только в условиях деэскалации напряжённости возможно найти такую формулу, которая удовлетворяла бы реальные потребности Израиля в безопасности и позволяла бы Ирану очертить приемлемые для всех пределы своего влияния в регионе, в том числе политические и экономические позиции в Сирии.
(Голосов: 5, Рейтинг: 5) |
(5 голосов) |
