Будущее соглашения по иранской ядерной программе

Совместный всеобъемлющий план действий по иранской ядерной программе успешно реализуется в течение года. Тем не менее на пути к выполнению соглашения стоит еще много преград, и даже полная реализация СВПД не гарантирует устойчивости ситуации вокруг ядерной программы Тегерана.

Совместный всеобъемлющий план действий по иранской ядерной программе успешно реализуется в течение года. Тем не менее на пути к выполнению соглашения стоит еще много преград, и даже полная реализация СВПД не гарантирует устойчивости ситуации вокруг ядерной программы Тегерана.

14 июля 2015 г. после более чем десяти лет переговоров был заключен Совместный всеобъемлющий план действий по иранской ядерной программе. Иран согласился на значительные ограничения ядерной программы и беспрецедентные меры транспарентности, взамен группа шести международных посредников (США, Россия, Китай, Франция, Великобритания, Германия при координации Европейского союза) гарантировала снятие с Тегерана основной части международных и односторонних санкций, связанных с ядерной программой. Верификация соглашения была возложена на МАГАТЭ. Основные этапы соглашения были рассчитаны на пятнадцать лет, но по определенным направлениям контроль МАГАТЭ должен был сохраниться в течение двадцати пяти лет.

Сразу после заключения соглашения среди ключевых вызовов СВПД назывались: оппозиция договоренностям в Вашингтоне и Тегеране, прояснение прошлых и настоящих нерешенных вопросов относительно иранской ядерной программы и степень готовности Ирана сотрудничать с МАГАТЭ для верификации соглашения. Также вызывало вопросы количество времени, которое потребуется Тегерану, для выполнения его части обязательств. Год спустя можно сказать, что все эти вопросы были решены намного быстрее и эффективнее, чем можно было предполагать. 27 мая 2016 г. МАГАТЭ выпустило уже третий отчет, свидетельствующий об успешном выполнении Ираном своих обязательств в рамках СВПД. С Ирана была снятая большая часть санкций, связанных с ядерной программой.

Соглашение по иранской ядерной программе ушло с передовиц газет, уступив место новым вызовам глобальной безопасности и оставив после себя воспоминание об «одном из ключевых успехов многосторонней дипломатии». Не претендуя на опровержение этой точки зрения, хотелось бы отметить, что эта история еще очень далека от завершения, что можно проиллюстрировать, разобрав четыре типичных (но грешащих упрощением) тезиса о стабильности настоящего и будущего состояния ситуации вокруг иранской ядерной программы.

Тезис 1: Год успешного выполнения соглашения означает, что главные проблемы позади и процесс выполнения СВПД вошел в самоподдерживающуюся фазу

AFP PHOTO / HO / IRANIAN PRESIDENCY
Встреча Хасана Рухани и гендиректора
МАГАТэ Юкия Амано

С самого начала возможность превращения СВПД в business as usual вызывала вопросы. Отчасти это связано с тем, что соглашение по иранской ядерной программе не является международным договором. Это именно план действий, согласованный правительствами семи государств, но не подписанный, не ратифицированный и не являющийся обязательным к исполнению. Даже резолюция Совета Безопасности ООН 2231, на которую принято ссылаться при обсуждении вопроса, не делает СВПД юридически обязывающим, хотя и включает в себя текст соглашения. Резолюция только одобряет план действий и настоятельно призывает к его полному осуществлению, а это необязывающая формулировка. Только несколько положений СВПД (преимущественно ограничительного для Ирана характера) были четко обозначены в резолюции СБ ООН как обязательные для выполнения со ссылкой на главу VII устава ООН (Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии). Таким образом, участники соглашения не ограничены юридическими обязательствами его выполнять и могут со значительной легкостью из него выйти, что делает СВПД более уязвимым и зависимым от внутренней ситуации в государствах-участниках по сравнению с классическими международными договорами.

Конечно, чем дольше соглашение будет выполняться всеми сторонами и приносить им выгоду, тем больше стимулов для его реализации и доводов для противодействия внутренней оппозиции соглашению будут иметь государства. В целом на текущий момент СВПД выполняется достаточно успешно, без значительных нарушений и последующих кризисов, и здесь соглашение подстерегает другая угроза.

Сложная международная обстановка объективно снижает интерес мирового сообщества к иранскому соглашению. Россия и НАТО продолжают противостояние в Европе. Китай и США (пусть и в меньших масштабах) — в Азии. На повестке дня Евросоюза стоят вопросы миграции и терроризма (читай Сирия, Ирак, Ливия и Турция) и в последнее время Brexit. Выход Лондона из ЕС будет означать не только формальный распад евротройки в рамках шестерки международных посредников по иранской ядерной программе. Для переговоров, активизировавшихся в 2013 г. под координацией Высокого представителя ЕС по внешней политике британской баронессы Кэтрин Эштон, это будет иметь символический характер.

Все вместе это скажется на возможности участников соглашения слаженно и оперативно реагировать на кризисы, первым из которых могут стать итоги президентских выборов в США в ноябре 2016 г.

Тезис 2: Итог президентских выборов в США определит отношение Вашингтона к СВПД и судьбу соглашения

Количество граждан Ирана,
поддерживающих соглашение по иранской
ядерной программе сократилось за год с
75,5% до 62,6%.

Принято считать, что победа Хиллари Клинтон или Дональда Трампа на президентских выборах в США будут означать жизнь или смерть для соглашения по иранской ядерной программе. В этом есть значительная доля истины: в марте 2016 г., выступая перед Американо-израильским комитетом по общественным связям, лидер республиканских праймериз Дональд Трамп заявил, что его «приоритетом номер один является демонтаж катастрофического соглашения с Ираном». Несмотря на то, что предвыборные обещания не всегда реализуются после избрания, очевидно, что победа республиканцев на президентских выборах в США будет означать серьезный удар по СВПД.

При этом нужно понимать, что любой президент США, включая бывшего госсекретаря Хиллари Клинтон, будет для выполнения соглашения гораздо худшим вариантом, чем Барак Обама, инвестировавший в СВПД значительный политический капитал. Внешняя политика в США остается прерогативой исполнительной власти, которая определяет приоритеты в данной области. Даже если внешнеполитические инициативы предыдущей администрации не сворачиваются, им может уделяться меньшее внимание и количество ресурсов. В экспертных кругах активно обсуждается судьба двух других важных начинаний Б. Обамы — Транстихоокеанского и Трансатлантического партнерств — после завершения его президентского срока. Другая инициатива президента — цикл Саммитов по ядерной безопасности — завершилась в 2016 г. по целому ряду причин, но сложно было бы представить ее продолжение без участия инициатора и вдохновителя.

Хотя президент Хиллари Клинтон едва ли захочет торпедировать одно из ключевых внешнеполитических достижений своего демократического предшественника, вполне вероятно, что она решит продемонстрировать жесткую позицию в отношении иранских нарушений СВПД (реальных или мнимых) и поведения Ирана в регионе. Продолжающиеся запуски иранских баллистических ракет (хоть и не запрещённые в рамках СВПД и резолюций СБ ООН) представляют для этого хороший предлог.

Кроме того, важным фактором американской политики станут итоги выборов в Конгресс. Несмотря на то, что опросы указывают, что демократы как минимум сохранят, а, возможно, и расширят свое представительство в парламенте (вполне реалистичным выглядит переход к ним контроля над Сенатом) это не гарантирует поддержки Конгрессом реализации СВПД (оппозиция которому долго носила двухпартийный характер) или благосклонного отношения к внешней политике Ирана.

На случай, если количество переменных в американской политике все еще не кажется впечатляющим, можно вспомнить про региональное измерение вопроса. Так, штат Техас продолжает реализовывать собственную санкционную программу в отношении Ирана. 16 мая 2016 г. губернатор штата ответил отказом на просьбу Госдепартамента снять эти санкции.

Тезис 3: Президент Рухани и большая часть населения поддерживают СВПД и будут и дальше отстаивать его от атак консерваторов

Виктор Катона:
Нефтедобывающие государства в период
кризиса. Иран

Президент Ирана Хасан Рухани победил на выборах 2013 г. с программой, включавшей заключение соглашения по иранской ядерной программе и наращивание экономического сотрудничества с международным сообществом. Этот мандат позволил новому президенту обеспечить поддержку (пусть и ограниченную) Верховного лидера Ирана и добиться заключения и реализации первых этапов СВПД. Успех сторонников президента на парламентских выборах и выборах в Ассамблею экспертов в феврале 2016 г., продемонстрировал поддержку курса Рухани.

Тем не менее важно помнить, что ключевым фактором поддержки СВПД было обещание улучшения экономического положения в стране, здесь ситуация выглядит не столь радужно. Иран смог успешно воспользоваться снятием санкций для восстановления нефтяной отрасли. Государство довело добычу нефти до 3,8 млн баррелей в день и экспортирует около 2 млн баррелей в день, вернув себе около 80% досанкционного рынка. В то же время снятие санкций пришлось на рекордное падение цены на нефть, что не позволило значительно увеличить доходы бюджета по сравнению с пиком санкций, когда цена на нефть превышала 100 долларов за баррель.

Большинство американских компаний не может инвестировать в Иран в связи с американскими санкциями, не связанными с ядерной программой. Компании и банки других стран также не торопятся вступать в экономические отношения с Тегераном, опасаясь попасть под односторонние американские санкции, действующие в отношении многих иранских структур, включая Корпус стражей исламской революции.

Ирану по-прежнему закрыт доступ к финансовой системе США, что означает отсутствие возможности использовать долларовые счета Исламской республики, «размороженные» в рамках СВПД. Недавнее решение Верховного суда США о выплате Ираном компенсаций жертвам терактов 1983 г. в Бейруте дополнительно «заморозило» 2 млрд долларов на иранских счетах за рубежом.

В иранском обществе нарастает ощущение, что другая сторона соглашения не выполняет свои обязательства. Верховный лидер Ирана Али Хаменеи неоднократно заявлял, что «санкции были сняты только на бумаге». Опрос общественного мнения Ирана от 7 июля 2016 г. отразил эти настроения. Большинство участвовавших в опросе (72%) не верит в то, что США выполнит свои обязательства в рамках СВПД (год назад так ответил 41%), примерно такой же процент населения (74,7%) считает, что Вашингтон старается помешать другим странам наладить отношения с Ираном. 73,7% опрошенных отметили, что их экономическое положение не улучшилось в связи с реализацией СВПД. Количество граждан Ирана, поддерживающих соглашение по иранской ядерной программе сократилось за год с 75,5% до 62,6%.

В 2017 г. Иран ожидают президентские выборы. Хотя традиционно президенты Исламской Республики переизбираются на второй срок, иранские эксперты высказывают опасения относительно шансов Рухани, не сумевшего реализовать многое из того, чего от него ожидали избиратели.

Тезис 4: В случае успешного выполнения СВПД, через 15 лет вопрос иранской ядерной программы будет закрыт

Такое впечатление действительно складывается, если ориентироваться на текст СВПД: «спустя десять лет после Дня принятия наступит День прекращения действия резолюции СБ ООН. Как следует из названия, в этот день прекратится действие резолюции СБ ООН 2231, а Совет Безопасности завершит рассмотрение ситуации вокруг иранской ядерной программы». При этом вся концепция СВПД была построена на неочевидном допущении, что ограничение иранской ядерной программы на 10–15 лет даст достаточно времени для стратегического решения вопроса.

Конкретные стратегии достижения этой цели официально не публиковались, но, насколько можно судить, с точки зрения западных стран, они в целом сводились к тому, что за этот срок Иран удастся настолько интегрировать в международное сообщество, что страна не будет заинтересована в создании ядерного оружия, что позволит не беспокоиться о ее мирной ядерной программе. Вместе с тем в отсутствие решения вопроса недоверия стран Запада к Ирану, даже полное выполнение СВПД не решит проблему, а просто отодвинет ее на 15 лет в будущее. По прошествии этого времени Иран будет иметь полное право развивать свою мирную ядерную программу (включая уровни и объемы обогащения урана) в любом виде, который покажется ему экономически оправданным (довольно растяжимое понятие). Фактически международное сообщество может вернуться к ситуации 2012 г., когда Израиль планировал нанести удар по мирной ядерной инфраструктуре Тегерана, предполагая, что в будущем она может быть переключена Ираном на военные нужды.

Согласно СВПД, Иран будет соблюдать Дополнительный протокол к соглашению о гарантиях МАГАТЭ добровольно, а после «приложит, действуя в соответствии с конституционным распределением полномочий между президентом и парламентом, усилия в целях [его] ратификации». Решение о ратификации Дополнительного протокола будет принимать следующий состав иранского парламента, который вполне может прийти к заключению, что это будет не в интересах Ирана. Тегеран уже применял Дополнительный протокол добровольно в 2003¬–2006 гг., после чего прекратил его применение, резко снизив возможности МАГАТЭ по верификации мирного характера своей ядерной программы.

Таким образом, обеспечение устойчивости ситуации вокруг иранской ядерной программы после истечения срока действия СВПД представляет собой ключевой вопрос, ответ на который нужно начинать искать не через десять лет, а уже сегодня.

Итого

Соглашение по иранской ядерной программе стало результатом серьёзного компромисса между значительным количеством игроков, и, как любой компромисс, оставило все стороны до определенной степени недовольными. Тень этого компромисса останется висеть над соглашением на весь срок его реализации и будет угрожать стабильности ситуации и после истечения СВПД.

Дипломаты и эксперты могут позволить себе поднять по бокалу шампанского за первый успешный год выполнения соглашения. Но дальше всем предстоит напряженная работа. Чего мы точно не можем себе позволить, так это поверить в то, что самое сложное позади.