Благими намерениями вымощена дорога в ад

Гуманность, непредвзятость, нейтральность, независимость – четыре основных принципа оказания помощи, на которых базируется деятельность многих гуманитарных организаций. Вопрос о принципе гуманности встает редко: в ином случае сама идея оказания содействия нуждающимся теряет всякий смысл. Однако остальные три принципа все чаще подвергаются сомнению – речь идет о тех, кто оказывает помощь, кому ее оказывают и кто следит за всем происходящим. Политизация помощи – одна из наиболее серьезных проблем, с которой сегодня сталкиваются все участники гуманитарной сферы, и ее решение не столь очевидно, как многим хотелось бы.

Гуманность, непредвзятость, нейтральность, независимость – четыре основных принципа оказания помощи, на которых базируется деятельность многих гуманитарных организаций, в том числе старейшей из них – Международного комитета Красного Креста (далее – МККК). Вопрос о принципе гуманности встает редко: в ином случае сама идея оказания содействия нуждающимся теряет всякий смысл. Однако остальные три принципа все чаще подвергаются сомнению – речь идет о тех, кто оказывает помощь, кому ее оказывают и кто следит за всем происходящим. Политизация помощи – одна из наиболее серьезных проблем, с которой сегодня сталкиваются все участники гуманитарной сферы [1], и ее решение не столь очевидно, как многим хотелось бы.

С каких пор политиков волнуют дела добрых самаритян?

Сложно сказать, с какого времени стоит вести отсчет формирования гуманитарной сферы: с ее современного оформления на основе идей христианства и Просвещения в XIX веке [2], с первых упоминаний о том, как церковь настаивала на повышении роли государства в помощи нуждающимся (это было, как минимум, уже в XVI веке [3]), или с известной библейской притчи. С большой долей уверенности можно утверждать, что политизация помощи началась примерно с того же времени, как появился сам институт гуманитарной помощи, т.е. действия государства или организаций/объединений, направленные на «облегчение страданий наиболее нуждающихся» [4]. Даже в истории о добром самаритянине можно увидеть политический подтекст – ведь самаритяне и иудеи противостояли друг другу во времена составления Библии [5], а проявление доброжелательности могло трактоваться как курс на политическое примирение.

Одним из первых двигателей гуманитарной сферы, несомненно, была церковь – в первую очередь, христианская. На основополагающих ценностях этой религии (сострадание, помощь близким, доброе отношение к обездоленным), видоизмененных и дополненных гуманистами XVIII–XIX веков (О. Конт, Дж. Ст. Милль, П. Леруа), начала складываться деятельность «Сестер Милосердия», «Каритас», отчасти даже Красного Креста (это видно в первоначальной символике, которая была расширена до полумесяца и других символов позднее [6]). В случае с религиозными организациями политизация (точнее, выборочность адресатов и доноров помощи) очевидна: если помощь оказывают христианские организации, представители других религий либо не всегда ее принимают, либо считают, что их хотят обратить в иную веру.

light-for-the-world.org
Гуманитарная помощь

Другая сторона вопроса – это организации, созданные государством. Яркий пример – «CARE International», созданная в 1945 г. правительством США под названием «Cooperative for American Remittances to Europe» для оказания гуманитарной помощи европейским странам после войны на временной основе. Хотя сейчас ее аббревиатура расшифровывается как «Cooperative for Assistance and Relief Everywhere», а сама организация заявляет об отсутствии связей с государством и о политической непредвзятости, изначально она была проводником внешней политики США через помощь Европе наряду с планом Маршалла. Многие из первых организаций серьезно зависели от своих правительств и лишь со временем смогли обрести относительную финансовую самостоятельность, приблизившись, таким образом, к идеалу непредвзятой и нейтральной гуманитарной организации.

CARE – это не единственная структура, созданная государством. Значительная часть гуманитарной помощи изначально направлялась подобными организациями, на смену которым пришли полноценные государственные агентства, такие, например, как Агентство США по международному развитию (USAID) или британский Департамент международного развития (DFID). Тенденция к повышению значимости международных организаций стала заметна лишь в последние годы. Так, в 2013 г. через международные институты было передано около 56% всей помощи, а через МККК – 6%, о чем свидетельствует «Global Humanitarian Assistance Report 2013». Несомненно, международные организации не справляются с проблемами политизации и несоответствия объемов помощи масштабам нужд, но они пытаются сгладить дисбаланс (хотя в этом же докладе указано, что в 2012 г. 37,3% нужд было проигнорировано).

Политизация – современная проблема гуманитарной помощи

Важнейший аспект оказания гуманитарной помощи сегодня, кроме уже указанных четырех принципов, – подход, основанный на нуждах (needs-based approach). При политизации помощи обычно как минимум одному из этих пяти элементов уделяется недостаточное внимание. Это приводит к нехватке средств, дисбалансу в географическом (например, когда помощь оказывается не пострадавшим регионам, а стране в целом) и структурном характере помощи (когда люди нуждаются в воде, а им привозят детские игрушки), к затрудненной логистике и в целом к недостатку координации помощи. Часто сотрудники гуманитарных организаций ассоциируются с правительствами и становятся мишенями для вооруженных групп. Кроме того, рассмотрение помощи через призму «завоевания сердец и умов» (например, в Афганистане и Сомали) редко приводит к желаемым результатам.

Содержательная часть доклада «Humanitarian Response Index 2011» (HRI) начинается с описания проблемы политизации как одной из наиболее серьезных для гуманитарной сферы. Впрочем, несмотря на положительные тенденции, отмечавшиеся в последнее десятилетие (уменьшение количества условий для оказания помощи, привлечение «нетрадиционных» доноров, повышение роли международных организаций как основных каналов финансирования и пр.), проблема остается. Причина в том, что озабоченность безопасностью (своей и своих союзников), как и политические и экономические интересы стран все еще в значительной степени формируют мировую политику. Это, в свою очередь, способствует рассмотрению помощи в качестве инструмента внешней политики.

Не все организации и государства одинаково политизированы. Существуют два малоизвестных российской науке термина – дюнантистские и вильсонианские организации. Они разделяют участников по типичным стратегиям поведения и основным принципам оказания гуманитарного содействия. Дюнантистские организации (по имени Анри Дюнана, основателя Красного Креста) опираются в своей деятельности на четыре гуманитарных принципа, ставят перед собой долгосрочные задачи и более независимы от государства. К ним относятся: все движение Красного Креста и Красного Полумесяца, Оксфам, «Спасем детей», «Врачи без границ» и др. Вильсонианские организации, названные так в честь Вудро Вильсона (например, CARE International, International Rescue Committee), чаще тяготеют к государствам. Свою деятельность они основывают, главным образом, на правительственном финансировании, ставят перед собой краткосрочные задачи и не всегда соответствуют основополагающим гуманитарным принципам. Эти организации вносят свой, зачастую весьма существенный вклад, однако они намного более подвержены политизации – не в последнюю очередь из-за своих связей с правительством или зависимости от государственного финансирования.

bigmir.net/ AP
Российский гуманитарный груз проверяют
на российском АКПП Донецк

Государства занимают лидирующие позиции по политизации помощи. Но есть и исключения – составители HRI называют их «principled partners». Речь идет, в первую очередь, о странах Северной Европы (Дания, Норвегия, Швеция, Нидерланды, Финляндия) и нейтральных странах (Швейцария). В меньшей степени к этой категории относятся институты ЕС, а также Франция, Великобритания. Значительный уровень политизации помощи наиболее ярко выражен у тех государств, чья внешняя политика наиболее «традиционна» и напрямую зависит от экономических и военно-политических интересов. К ним относятся США, все так называемые новые доноры [7] и другие страны.

Экономика, политика, безопасность как движущие силы гуманитарного содействия

Основные причины политизации помощи сосредоточены в трех сферах: экономике, политике и безопасности. Для наглядности можно рассмотреть их влияние на конкретных примерах, таких как катастрофа в Индийском океане в 2004 г., тайфун «Хайян» на Филиппинах в 2013 г. и текущая ситуация на Украине и в Сирии.

Несмотря на распространенные утверждения о зависимости политики от экономики, последняя в наименьшей степени влияет на принятие решений об оказании помощи (или ее игнорировании). Например, можно сравнить список партнеров Индонезии и Шри-Ланки по состоянию на 2004 г., а также основных доноров [8], оказывавших помощь этим странам после стихийного бедствия. Налицо взаимозависимость между наличием налаженных торговых связей и объемами оказанной помощи (см. табл. 1, 2, 3).

Тем не менее это вряд ли можно назвать исчерпывающим аргументом. Во-первых, значительные объемы помощи некоторых стран обусловлены широкой деятельностью СМИ по освещению событий в этих странах, а также личной заинтересованностью частных лиц (например, в европейских государствах, граждане которых часто выбирают Индонезию и Шри-Ланку в качестве мест отдыха [9]). Во-вторых, многие другие стихийные бедствия не отражают той же зависимости. Так, после землетрясения 2011 г. лишь 4 из 10 основных торговых партнеров Японии (США, Тайвань, Гонконг и Таиланд) оказали ей помощь. Свои действия они основывали либо на политических интересах (например, Китай – на желании наладить отношения через «катастрофную дипломатию» [10]), либо на наличии союзнических отношений (США).

Яркий пример использования гуманитарного содействия в качестве инструмента внешней политики – оказание помощи Филиппинам, пострадавшим от тайфуна «Хайян» («Йоланда») в ноябре 2013 г. (ущерб оценивался в 2,86 млрд долл. ). Наибольший интерес представляют позиции США и Китая.

Liz Lucas / Oxfam America
Сергей Самуйлов:
Зарубежная помощь США: для чего
и зачем?

Соединенные Штаты выступили одним из основных доноров. Американцы не только пожертвовали около 90 млн долл. , но и задействовали значительный военный потенциал: к концу ноября у берегов Филиппин находились 13000 военных, несколько крейсеров, эсминцев и других кораблей, в том числе авианосец «Джордж Вашингтон» с ударной группой из 9 военных кораблей. Действия вооруженных сил проходили в рамках операции «Дамайян».

Китай изначально заявил лишь о 100 тыс. долл. – сумме, ничтожной с точки зрения вклада в оказание помощи и несопоставимой с возможностями и амбициями КНР. Позднее она была увеличена почти до 2 млн долл. исключительно ради сохранения образа «мирного возвышения Китая». (Статусность и образ «доброжелательной державы» – еще одна мотивация доноров, особенно присущая «новым» донорам.)

Причина кроется в интересах стран: Филиппины – союзник США и одновременно противник Китая в территориальном споре в Южно-Китайском море. Очевидно, что своими действиями оба государства передали правительству Филиппин каждый свое: Соединенные Штаты – намерение укрепить сотрудничество; КНР – желание объяснить соседу природу несогласия с его политикой. Любая помощь, несомненно, лучше, чем ее отсутствие. Однако использование политической тактики и инструментария в гуманитарной сфере ведет к снижению эффективности помощи, так как несовпадающие интересы порождают проблемы координации гуманитарного содействия.

Противостояние США и России особенно заметно на примере Сирии и Украины. Обе стороны, опасаясь, что оказание гуманитарной помощи может привести к нежелательному изменению политической ситуации, воздерживались от поддержки подобных инициатив. Так, Россия выступила в ООН против помощи Сирии без одобрения ее правительством Б. Асада. В свою очередь, Дж. Керри 10 августа 2014 г. выразил опасение, что Россия может вторгнуться на Украину под предлогом оказания гуманитарной помощи. Проблема заключается в другом – в обоих случаях требуются решительные меры: в Сирии нужна помощь в размере 2,28 млрд долл. для 10,8 млн человек на территории страны и 6,45 млн за ее пределами, на Украине – работа с более чем 300 тыс. беженцев и последующее восстановление юго-восточной части страны. К сожалению, эти расходы не совсем вписываются в политическую повестку дня потенциальных доноров, а разногласия между ними не позволяют эффективно отвечать на подобные кризисы.

Как отделить помощь от политики?

Проблема политизации помощи – одна из самых серьезных – одновременно не имеет единого и всеобъемлющего решения. Вероятно, идеальную стратегию реформ можно назвать расплывчатым понятием «гармонизация интересов доноров и реципиентов», однако пока неизвестно, как этого достичь. Но есть и позитивные тенденции.

Татьяна Зонова:
Сохранятся ли НПО в будущем?

Во-первых, международное гуманитарное сообщество (в первую очередь, движение Красного Креста) стремится кодифицировать международное право в сфере оказания гуманитарной помощи и совместить его с уже имеющимся гуманитарным правом, которое лишь отчасти покрывает некоторые вопросы. Создание новой отрасли права – International Disaster Response Law – во многом базируется на достижениях Красного Креста, однако они закреплены лишь в дополнительных документах к Женевским конвенциям и в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН (например, резолюция 63/139). Требуется проработка деталей, особенно в контексте сложных гуманитарных кризисов, вооруженных конфликтов и нестабильной политической обстановки. Наличие широкой юридической базы повысит важность «права на помощь» и ограничит возможности использования помощи в политических целях. Это также будет способствовать продвижению идеи «гуманитарного пространства», свободного от политики и конфликтов, которое необходимо для эффективной помощи.

Во-вторых, продолжается работа по созданию «кодекса поведения»/«инструкции» для гуманитарных акторов. Этому посвящен проект «Сфера», стартовавший в 1997 г. и объединивший значительное число гуманитарных организаций (ЮНИСЕФ, Красный Крест, Оксфам, «Каритас» и др.). В рамках проекта издан документ под названием «Humanitarian Charter and Minimum Standards in Humanitarian Response», посвященный описанию основных гуманитарных принципов и стандартов деятельности в различных сферах (продовольственной безопасности, здравоохранения и т.д.), соблюдение которых необходимо для эффективного и непредвзятого оказания помощи. К сожалению, государства редко обращаются к этому документу, но его включение в международное и национальное право может решить часть проблем.

В-третьих, для оказания наименее политизированной и наиболее эффективной помощи необходимо работать не только с правительствами, но и с локальными НПО (ЛНПО). Среди подобных организаций не всегда можно найти достойных партнеров, однако именно работа с ЛНПО через обмен опытом и вовлечение в международные программы приносит наибольшие результаты. Именно ЛНПО знают, что требуется местному населению (needs-based approach), и не могут использовать помощь в своих политических целях, как это делают некоторые правительства-реципиенты (например, КНДР).

Сегодня гуманитарная помощь, возникшая на периферии мировой политики, стала одной из ее важных частей. Повышение роли гуманитарной помощи привело к возросшему интересу к ней со стороны государств, соответственно, и к использованию ее в качестве инструмента политики. Проблема заключается в коренном различии гуманитарной сферы и мировой политики. Гуманитарная сфера – это не политическая игра, не противостояние интересов, не арена для продвижения имиджа. Речь идет о страданиях одних людей и о попытках других помочь им – идеалистично и в духе гуманизма Просвещения. Однако именно это, а не политика, и есть основа гуманитарианизма. В конце концов, кому нужны политики, если человеку нечего есть?

1. В англоязычной литературе для обозначения гуманитарной сферы используется более общий и более емкий термин – «гуманитарианизм» («humanitarianism»).

2. Humanitarian Intervention: A History / Ed. by B. Simms, D. J. B. Trim. Cambridge University Press, 2011. P. 21.

3. Stamatov P. The Origins of Global Humanitarianism. Cambridge University Press, 2013. P. 27.

4. Barnett M. Empire of Humanity: A History of Humanitarianism. Cornell University Press, 2013. P. 17.

5. Powell M.A. Introducing the New Testament: A Historical, Literary, and Theological Survey. Ch. 01. The People of Palestine at the Time of Jesus. Baker Academic, 2009.

6. Подробнее о символике Международной федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКККП) см.: Bugnion F. Red Cross, Red Crescent, Red Crystal. ICRC, 2007.

7. Под «новыми» («нетрадиционными») донорами подразумеваются те страны, которые не входят в ОЭСР (точнее, в Комитет содействия развитию): Россия, Китай, Бразилия, Индия, Мексика, Индонезия и др. Подробнее об этих донорах см.: White S. Emerging Powers, Emerging Donors: Teasing Out Development Patterns. CSIS Report, 2011.

8. В понятие «гуманитарное содействие» входят финансовая и материальная помощь, направляемая государствами напрямую и через межправительственные и неправительственные организации, а также услуги, которые они оказывают.

9. Stirrat J. Competitive Humanitarianism: Relief and the Tsunami in Sri Lanka // Anthropology Today. 2006. Vol. 22. № 5.

10. «Катастрофной дипломатией» обычно называют выборочное использование стихийных бедствий и иных трагических событий в своих целях: либо для улучшения отношений (через оказание масштабной помощи), либо для того, чтобы вновь напомнить об имеющихся противоречиях (через игнорирование кризисов). Чаще всего этот термин используется в отношении политики КНР. Подробнее см.: Yeophantong P. Understanding Humanitarian Action in East and Southeast Asia // HPG Working Paper. Overseas Development Institute, 2014.