Без Греты: ООН и климатическая повестка

Современная глобальная климатическая повестка поддерживается различными международными институтами и реализуется с помощью широкого набора инструментов, формируя сложный международный режим по предотвращению изменения климата. Роли и функции элементов этого международного режима непостоянны и меняются на разных исторических этапах под воздействием большого количества факторов. Особую роль в этом режиме играет Организация Объединенных Наций. Именно механизмы ООН призваны обеспечить координацию международных усилий по предотвращению изменения климата.

23 сентября 2019 г. ООН провела Саммит по мерам в области изменения климата. Громкая подготовка к Саммиту вызывала значительные ожидания от его работы. Итоги Саммита оказались разноплановыми. Результаты по определению контура моделей многосторонних или индивидуальных действий по сокращению выбросов парниковых газов можно разделить на две группы: взаимодействие государственных и негосударственных акторов.

• Частично ожидания Генерального секретаря от действий национальных правительств оправдались. 77 стран объявили о своем намерении полностью сократить выбросы парниковых газов в атмосферу к 2050 г. Несмотря на то, что среди этих стран Германия и Великобритания, большинство из них представляют собой достаточно скромные по размерам экономики. В то же время «климатические гиганты» — США, Бразилия, Индия и Китай — обозначили приверженность своим прежним позициям.
• На фоне неоднозначной риторики государственных акторов, ярко обозначились обязательства негосударственных игроков в деле сохранения климата и достижения целевых показателей к 2050 г., а в ряде случаев и к более ранним срокам.

Однако, преждевременно утверждать, что климатически ориентированный вектор развития приобрел доминантное значение. Более или менее определившийся консенсус большинства стран и крупнейших частных акторов, прямо или косвенно являющихся основными производителями парниковых газов, в отношении необходимости принимать меры по сокращению таких выбросов (так, Франция и Новая Зеландия объявили о запрете на разработку новых нефтяных и газовых месторождений на своих территориях), сосуществует с проектами других стран по развитию новых нефтяных и газовых месторождений, в том числе в Арктическом регионе, а также по поддержанию существующих объемов использования «коричневой» угольной энергетики в ряде стран Азии.

В ходе проведения саммита подтвердилась тенденция консервативного институционального оформления современной климатической повестки. ООН как многосторонний межправительственный институт претендует на координирующую роль в мировой политике по предотвращению изменения климата. Вместе с тем в силу слабых механизмов побуждения международных акторов к ответственному и детальному выполнению принятых обязательств ООН критикуется за поддержание формата коллективного бездействия. На этом фоне инструментарий по имплементации повестки может реализовываться в других форматах (меньших по числу участников или узкой ориентированности) и, по-прежнему, зависит от позиций национальных государств.

Международный режим по предотвращению изменения климата

Современная глобальная климатическая повестка поддерживается различными международными институтами и реализуется с помощью широкого набора инструментов, формируя сложный международный режим по предотвращению изменения климата. Роли и функции элементов этого международного режима непостоянны и меняются на разных исторических этапах под воздействием большого количества факторов. Особую роль в этом режиме играет Организация Объединенных Наций. Именно механизмы ООН призваны обеспечить координацию международных усилий по предотвращению изменения климата.

Наталья Пискулова:
Вызовы для экологической перестройки мировой экономики

Главным консультативным институтом, представляющим международное профессиональное сообщество по вопросу изменения климата является созданная в 1988г. Межправительственная группа экспертов по изменению климата. Основополагающий документ современного международного сотрудничества в этой области — Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. [1] Ее цель — предотвращение опасного антропогенного воздействия на климатическую систему планеты. Сторонами конвенции к настоящему моменту являются 197 государств мира. Для обеспечения исполнения Рамочной конвенции Межправительственная группа готовит отчеты и оценочные доклады, которые обобщают мировые научные данные по климатологии. Верховным органом по мониторингу исполнения Конвенции и принятию решений по ее развитию является ежегодная Конференция сторон Конвенции, которая проводится с 1995 г.

Своеобразным современным промежуточным результатом международного сотрудничества по предотвращению изменения климата является Парижское соглашение, заключенное в 2015 г. Соглашение призвано через механизмы выполнения обязательств и обеспечения климатически устойчивого низкоуглеродного развития сдержать рост средней глобальной температуры атмосферы в текущем веке в пределах 1,5–2 °С от доиндустриального уровня. На сегодняшний день 196 стран и Европейский союз подписали Соглашение, ратифицировали — 187 стран и ЕС. Россия также приняла на себя необходимые обязательства по Соглашению 21 сентября 2019 г. Постановление правительства РФ №1228 юридически закрепило принятие Россией обязательств по Парижскому соглашению, о чем объявил с трибуны ООН советник Президента РФ и специальный представитель президента по вопросам климата Руслан Эдельгериев в день Саммита ООН по Климату 23 сентября 2019 г.

По мнению многих исследователей, несмотря на свой универсальный характер, ООН ни эволюционно, ни функционально не является единственным, и самое важное, организующим международным институтом проведения политики по предотвращению изменения климата. На разных исторических отрезках координация действий по предотвращению изменений климата становилась предметом изучения различных по численности и влиятельности международных институтов. Так климатическая повестка на международном уровне была инициирована и поддерживалась «Группой семи» до начала 1990-х гг., затем примерно на два с половиной десятилетия в силу ряда системных факторов она была преимущественно делегирована Организации Объединенных Наций. Однако, сегодня можно говорить о том, что координация международных усилий по предотвращению изменения климата вновь перетекает в международные институции либо объединяющие крупнейших и мощнейших игроков, либо в узкоспециализированные институты, обладающие эффективным механизмом реализации принятых решений. На настоящем этапе климатическая повестка активно поддерживается такими институциями как «Группа семи», «Группа двадцати» и Группа 77 [2], Мировой Банк, Международное движение красного креста и красного полумесяца, Африканский союз, Международная организация гражданской авиации, Международный почтовый союз и др. [3]

Таким образом, ООН представляет собой одну из составляющих международного режима по предотвращению изменения климата.

Климатическая повестка и ООН

Игорь Макаров:
Пятьдесят оттенков зеленого

Климатическая повестка ООН формируется не одним центром принятий решений, а рядом органов, активно содействующих продвижению глобальной климатической повестки: Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Программа ООН по окружающей среде, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев и некоторыми другими.

Широкий перечень вопросов климатической повестки попадает в юрисдикцию Совета Безопасности, так как прямо или косвенно такие вопросы связаны с поддержанием мира и безопасности. Среди них: реагирование на стихийные бедствия или природные явления глобального характера, предотвращение угроз продовольственной безопасности, обеспечение безопасного доступа к водным ресурсам в определенных регионах мира, борьбе с угрозой исчезновения островных государств, инкорпорирование зеленых действий в миротворческие операции, работа с экологическими беженцами и др. С 2007 г. года повестка Совета Безопасности ООН поэтапно включает все больше вопросов, связанных с реагированием на изменение климата [4]. Однако подобное включение вновь обостряет экзистенциональные вопросы данного института: Существует ли прямая связь между изменением климата и обеспечением безопасности? Должен ли Совет Безопасности реагировать на оформившуюся угрозу или предпринимать меры превентивного характера?

Интересная ситуация складывается вокруг Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Несмотря на то, что Конвенция ООН о статусе беженцев не связывает статус беженца с климатическими проявлениями, однако Исполнительный комитет УВКБ ООН своим решением расширил мандат Управления и включил в него обязанности в отношении беженцев, которые не хотят или не могут вернуться в свою страну по причине климатических изменений. Такое расширенное понимание связи феномена изменения климата и определенных беженцев обуславливается тем фактом, что Генеральный Секретарь ООН Антониу Гутерриш, являясь адептом климатической повестки, 10 лет занимал должность Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Наиболее активный орган ООН в плане продвижения глобальной климатической повестки — Генеральная Ассамблея. Она собирает представителей всех стран — членов ООН на ежегодные конференции по вопросам глобального значения, формулирует общемировое общественное мнение по наиболее актуальным и требующим немедленных действий проблемам.

Итоги Саммита ООН по мерам в области изменения климата

23 сентября 2019 г. ООН провела Саммит по мерам в области изменения климата. Громкая подготовка к Саммиту вызывала значительные ожидания от его работы. Генеральный секретарь ООН предварял Саммит неоднократными призывами и наставлениями правительств стран не ограничивать свое участие в работе заявлениями общего характера, а представить проработанные программы действий по снижению выбросов в атмосферу парниковых газов. Генеральный секретарь подчеркивал, что нет необходимости в принятии очередного декларативного документа, но есть потребность определить реалистичные национальные планы по снижению выбросов парниковых газов, которые надо будет официально установить в 2020 г., обновив предшествующие индикаторы [5]. Говоря об инструментарии для действий, Антониу Гутерриш подразумевает закрепление в национальных законодательствах рыночных и фискальных механизмов в целях сокращения выбросов.

Итоги Саммита оказались разноплановыми. Результаты по определению контура моделей многосторонних или индивидуальных действий по сокращению выбросов парниковых газов можно разделить на две группы: взаимодействие государственных и негосударственных акторов.

Игорь Макаров:
После Парижа: пути стран в низкоуглеродное будущее

1) Частично ожидания Генерального секретаря от действий национальных правительств оправдались. 77 стран объявили о своем намерении сократить до нуля выбросы парниковых газов в атмосферу к 2050 г. Несмотря на то, что среди этих стран Германия и Великобритания, большинство из них представляют собой достаточно скромные по размерам экономики. В то же время «климатические гиганты» — США, Бразилия, Индия и Китай — обозначили приверженность своим прежним позициям. Вселяющим оптимизм стало заявление Индии о наращивании возобновляемой энергетики. На этом фоне от Китая ожидалось по меньшей мере подобное заявление, которого не последовало. Министр иностранных дел КНР Ван И подтвердил важность таких механизмов как Рамочная конвенция и Парижское соглашение, ограничившись подтверждением верности Пекина уже взятым на себя обязательствам согласно этим документам. Вместе с тем Ван И не ограничил себя в критике «тех, некоторых сторон», чей выход из действующих механизмов все равно не сможет подорвать коллективную волю и совместные усилия международного сообщества по борьбе с изменением климата.

Такое сдержанное самопозиционирование государств на климатическом поле (учитывая тот факт, что Дональд Трамп имеет все возможности до очередных выборов в ноябре 2020 г. вывести в США из Парижского соглашения) в очередной раз вызвало беспокойство Антониу Гутерриша.

Специальный советник Генерального секретаря по проблеме изменения климата Роберт Орр менее дипломатично обозначил проблему: «Правительства государств занимают неверные позиции [по вопросу изменения климата]».

Знаковым итогом стало решение ряда развитых государств, преимущественно европейских и азиатских (Великобритания, Германия, Норвегия, Франция, Южная Корея и др.), принять на себя повышенные обязательства по финансированию Зеленого климатического фонда. Данный фонд является международным механизмом финансирования мер в развивающихся странах по противодействию и адаптации к изменению климата.

Неоднозначным потенциальным результатом Саммита может стать возможное укрепление климатической повестки, при ослаблении координирующей роли ООН. Речь идет о переносе повестки из формата международной политической организации снова в формат межгосударственных экономических отношений. Так можно интерпретировать заявление президента Франции Эмманюэля Макрона о том, что государства должны строить торговые отношения таким образом, чтобы при этом учитывалась климатическая повестка. Он призвал не начинать новые торговые переговоры с теми странами, которые не придерживаются норм Парижского соглашения [6].

Учитывая, что таких стран не более десяти, а в их ряду по своей значимости очевидно выделяются Соединенные Штаты, которым, вероятно, и адресовано заявление президента Франции, можно говорить о крайне провокационном характере намерений Макрона.

Игорь Макаров, Илья Степанов:
Эволюция углеродных рынков: есть ли место для России?

Вполне возможно, что именно на такой дополнительный эффект рассчитывал Генеральный секретарь ООН, призывая страны к решительным действиям по предотвращению изменения климата. Возможно, если не позиция международного института, то позиции лидеров ведущих стран мира призваны оказать влияние на политику США по вопросу изменения климата. Однако, представляется что открытая критика, прозвучавшая со стороны Китая и Франции, имеет цель не только и не столько попытки повлиять на США в климатической политике, а скорее представляет собой сигналы друг другу, предвещающие заключение соглашения между Китаем и Европейским союзом в сфере предотвращения изменения климата. Такое соглашение может придать импульс развитию международного климатического режима, как это произошло в 2015 г., когда подобный двусторонний консенсус был достигнут между США и ЕС.

2) На фоне неоднозначной риторики государственных акторов, ярко обозначились обязательства негосударственных игроков в деле сохранения климата и достижению целевых показателей к 2050 г., а в ряде случаев и к более ранним срокам. Представители более 100 городов мира заявили о намерениях полностью сократить выбросы к 2050 г. Частный сектор отметился заявлением владельцев активов на сумму более 2 трлн долларов, а также ведущих компаний с совокупным капиталом, превышающим 2 трлн долларов о переводе своих инвестиций к 2050 г. на инвестиционные портфели с нейтральным уровнем выбросов. Среди них — 90 крупных международных компаний, в том числе транспортных и энергетических, которые ранее сдержанно включались в механизмы по предотвращению изменения климата, декларировали политику по снижению выбросов парниковых газов и значительных инвестиций в сектор альтернативной и низкоуглеродной энергетики, в R&D технологий по борьбе с парниковыми выбросами. В число лидеров климатически ориентированного бизнеса вошли Amazon, Google, Microsoft, BP, Chevron, Exxon Mobil, Shell и др.

Однако преждевременно утверждать, что климатически ориентированный вектор развития приобрел доминантное значение. Более или менее определившийся консенсус большинства стран и крупнейших частных акторов, прямо или косвенно являющихся основными производителями парниковых газов, в отношении необходимости принимать меры по сокращению таких выбросов (так, Франция и Новая Зеландия объявили о запрете на разработку новых нефтяных и газовых месторождений на своих территориях), сосуществует с проектами других стран по развитию новых нефтяных и газовых месторождений, в том числе в Арктическом регионе, а также по поддержанию существующих объемов использования «коричневой» угольной энергетики в ряде стран Азии.

О приверженности принципам и целям Парижского соглашения заявили 130 банковских институтов, которые совокупно представляют порядка 30% мирового банковского сектора.

Наряду с традиционно обсуждаемыми архитектурными политическими и экономическими решениями по противодействию изменения климата в ходе Саммита обсуждались инновационные механизмы и инструменты. Преимущественно они касаются моделей и принципов инвестирования в проекты различного масштаба по сдерживанию роста глобальных температурных значений.

В ходе проведения саммита подтвердилась тенденция консервативного институционального оформления современной климатической повестки. ООН как многосторонний межправительственный институт претендует на координирующую роль в мировой политике по предотвращению изменения климата. Вместе с тем в силу слабых механизмов побуждения международных акторов к ответственному и детальному выполнению принятых обязательств ООН критикуется за поддержание формата коллективного бездействия. На этом фоне инструментарий по имплементации повестки может реализовываться в других форматах (меньших по числу участников или узкой ориентированности) и, по-прежнему, зависит от позиций национальных государств.

1. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) (1992) United Nations Framework Convention on Climate Change. UNFCCC, New York

2. Kirton J., Kokotsis E. The Global Governance of Climate Change: G7, G20, and UN Leadership. Routledge, 2016. 420 pp.

3. An Overview of International Climate Change Law, including the Paris Agreement // Australian Law Journal. Vol. 92, Part 10. Pp. 756-765.

4. Climate Change and the UN Security Council. Ed. by Shirley V. Scott, Charlotte Ku. Edward Elgar Publishing Limitied, 2018. 272 p.

5. The United Nations, Secretary-General António Guterres Interview at the U.N. headquarters in New York (May 22, 2019). Time. June 13, 2019.

6. Sengupta S., Friedman L. At U.N. Climate Summit, Few Commitments and U.S. Silence. The New York Times. September 23, 2019.