Дания, ООН и деколонизация Гренландии

Проверка достоверности внешнеполитических заявлений сегодня нередко затруднена из‑за их откровенно демагогического характера. Однако там, где звучит отсылка к историческим событиям, подобные утверждения поддаются верификации и требуют внимательного анализа. Одно из таких высказываний, достоверность которого все-таки можно установить, промелькнув недавно в заголовках информагентств, быстро потонуло в потоке других новостей.

Речь идет о словах губернатора штата Луизиана и по совместительству спецпосланника президента США по Гренландии Джеффа Лэндри, заявившего 12 января, что после Второй мировой войны, когда Гренландия находилась под временным управлением американцев, Дания «реоккупировала» или «вновь заняла» (re-occupied) остров, «обойдя и проигнорировав протокол ООН» (видимо, имелся в виду Устав ООН или некие ооновские процедуры). С учетом текущей внешнеполитической риторики администрации Дональда Трампа, в которой сложно найти упоминание основополагающего документа Всемирной организации — высказывание довольно неожиданное.

Можно дискутировать о том, получила ли Гренландия реальное самоуправление в 1953 г., или в 1978 г., когда она обрела статус полноценной автономии. Однако факт остается фактом: более 70 лет назад Гренландия прошла все предусмотренные Уставом ООН этапы деколонизации – от статуса несамоуправляющейся территории Дании до официального признания Генеральной Ассамблей ООН ее самоуправления и вхождения в состав Датского королевства на законных основаниях.

Проверка достоверности внешнеполитических заявлений сегодня нередко затруднена из‑за их откровенно демагогического характера. Однако там, где звучит отсылка к историческим событиям, подобные утверждения поддаются верификации и требуют внимательного анализа. Одно из таких высказываний, достоверность которого все-таки можно установить, промелькнув недавно в заголовках информагентств, быстро потонуло в потоке других новостей.

Речь идет о словах губернатора штата Луизиана и по совместительству спецпосланника президента США по Гренландии Джеффа Лэндри, заявившего 12 января, что после Второй мировой войны, когда Гренландия находилась под временным управлением американцев, Дания «реоккупировала» или «вновь заняла» (re-occupied) остров, «обойдя и проигнорировав протокол ООН» (видимо, имелся в виду Устав ООН или некие ооновские процедуры). С учетом текущей внешнеполитической риторики администрации Дональда Трампа, в которой сложно найти упоминание основополагающего документа Всемирной организации — высказывание довольно неожиданное. Тем интереснее разобраться в том, насколько такое апеллирование к международному праву в контексте событий почти восьмидесятилетней давности, озвученное Д. Лэндри, имеет под собой основание.

Предыстория

С момента начала работы ООН в 1946 г. вопросы колониального управления заняли видное место в повестке ее деятельности. Глава XI Устава ООН под названием «Декларация в отношении несамоуправляющихся территорий» призывала страны, под контролем которых находились несамоуправляющиеся территории, не только способствовать их всестороннему развитию, в том числе и в плане учета политических устремлений населения, но и регулярно передавать Генеральному Секретарю ООН информацию о происходящих там событиях (статья 73 (е)).

Несмотря на то, что Дания управляла Гренландией как колонией с конца XVIII в., датские чиновники первоначально пытались утверждать, что последняя не является колонией «в классическом смысле». Аргументировалось это тем, что более тысячи лет остров культурно и этнически (из-за большого количества смешанных браков) был связан со Скандинавией, никогда не подвергался экономической эксплуатации и получил первые элементы местного самоуправления еще в середине XIX в. В то же время королевство не могло не учитывать, что совсем недавно оно само было освобождено из-под немецкой оккупации, в ходе которой Гренландия временно находилась под контролем США. Во всем мире ощущался мощный антиколониальный сентимент, который находил поддержку не только в Советском Союзе, но и в Соединенных Штатах. В этой связи Копенгаген принял рациональное решение не настаивать на своем видении, признав Гренландию несамоуправляющейся территорией. В резолюции 66(I), одобренной Генеральной Ассамблеей 14 декабря 1946 г., отмечалось, что Дания заявила о своем намерении передавать Генеральному Секретарю информацию относительно Гренландии по смыслу главы ХI Устава ООН. Кроме того, на основании своего статуса государства — администратора колонии она автоматически становилась членом Комитета ООН по информации о несамоуправляющихся территориях.

Подготовительная работа

В отличие от других колониальных стран, которые в первые послевоенные годы по большей части старались восстановить статус-кво в своих заморских владениях, в том числе и насильственными методами, Дания, наоборот, пошла по пути стремительных реформ в плане расширения местного самоуправления на территории Гренландии. Этому способствовали тесная связь острова с метрополией и фактическое отсутствие там каких-либо освободительных движений, которые, в принципе, трудно себе представить на территории размером с четыре Франции, покрытой на 80% ледниками и с населением всего 25 тыс. человек (на 1953 г.), компактно проживающим в небольших поселениях вдоль береговой полосы, зачастую отдаленных друг от друга сотнями километров.

В 1948 г. Дания создала специальную комиссию по модернизации острова. Итогом ее работы стали «Гренландские акты» 1950 года, которые реформировали экономическую, социальную и политическую систему острова. Ключевым шагом стало создание единого Национального совета Гренландии, избираемого всеобщим голосованием. В 1951 г. прошли первые выборы, а уже в ходе конституционной реформы в самой Дании в 1952–1953 гг. Гренландия получила статус амта (округа) — административной единицы, равной остальным частям королевства. Гренландцам предоставили два места в датском парламенте — представительство, значительно превышавшее их долю в населении страны.

О всех этих переменах в статусе острова Копенгаген прилежно информировал Комитет ООН по информации о несамоуправляющихся территориях. В своих коммуникациях датчане подчеркивали, что целью своих действий они видят «поднятие экономического, социального и культурного благосостояния населения» Гренландии, а государствам-членам Комитета последовательно внушалась мысль о том, что сами ее жители не видят для себя другой альтернативы, кроме как войти на равных правах в состав королевства. В отличие от многих других колониальных стран, по большей части неудачно пытавшихся интегрировать свои заморские территории в состав метрополии, Дания блестяще справилась с этой задачей. Причин было несколько.

Во-первых, Дания действительно серьезно вложилась в социально-экономическое и политическое развитие острова, о чем говорилось выше. Во-вторых, на руку Копенгагену играла геополитическая ситуация. США и СССР, вступившие в период холодной войны, не были заинтересованы в появлении независимого государства в стратегически важном регионе северной Атлантики и Арктики. Оба опасались, что независимость Гренландии создаст вакуум власти, который может привести к прямому американо‑советскому соперничеству в регионе. Американская позиция была особенно благожелательной. США уже имели военные базы в Гренландии, а в 1946 г. даже предлагали Дании купить остров. Это предложение, хотя и отклоненное, фактически подтверждало признание американцами датского суверенитета. В-третьих, Дания сумела эффективно использовать свое участие в ооновском Комитете по несамоуправляющимся территориям, чтобы добиться признания со стороны мирового сообщества законности своих действий в отношении Гренландии.

В частности, на основе рекомендации этого Комитета в 1953 г. Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 742(VIII), в которой хотя и декларировалась предпочтительность достижения полного самоуправления путем обретения независимости, однако признавалось, что это также может быть осуществлено через свободное объединение с другим государством. Кроме того, этой резолюцией утверждался перечень факторов, «указывающих на достижение независимости или какой-либо другой особой формы самоуправления», также подготовленных ранее Комитетом. Третий раздел этого документа красноречиво назывался «факторы, указывающие на свободное объединение (…) на началах равенства с метрополией (…) в качестве нераздельной части этого государства или в какой-либо другой форме». Среди основных критериев приводились «мнение населения», «свобода выбора», соображения географического, этнического и культурного порядка.

Обсуждение в ООН

В этом же году Дания уведомила Комитет, что, поскольку на основании новой Конституции страны Гренландия получила «статус, одинаковый со статусом остальной части Дании, и население Гренландии имеет те же права, что и население остальной части Дании, Гренландия не может более считаться

одной из несамоуправляющихся территорий (…) Поэтому датское правительство не считает себя вправе и не считает себя обязанным согласно статье 73 (е) Устава представлять в дальнейшем информацию относительно Гренландии». Дополнительно сообщалось, что ввиду изложенных обстоятельств с 1955 г. Дания также прекратит свое участие в работе данного Комитета.

Обращения Дании обсуждались Комитетом по информации о несамоуправляющихся территориях в сентябре 1954 г., а затем в ноябре в Специальном политическом комитете (Четвертый комитет) и в Генеральной Ассамблее ООН. Все бравшие слово государства комплиментарно отзывались об усилиях Копенгагена и в целом хвалили его подходы по решению гренландского вопроса. В то же время, в отличие от западных стран, включая США, предлагавших ограничиться тем, чтобы «принять к сведению решение правительства Дании и поздравить народ Гренландии с новым статусом», некоторые развивающиеся страны все-таки обратили внимание на уязвимые места в датской аргументации. Так, Индонезия, Либерия и Ливан задавались вопросом о том, почему Дания не провела референдум в Гренландии, чтобы узнать непосредственное мнение ее населения о включении в состав королевства. Гватемала спрашивала о существовании права на выход из состава Дании. Опираясь на разработанные в резолюции 742(VIII) критерии, Бирма интересовалась учетом географического аспекта, т.е. расстояния между метрополией и колонией (более 2 тыс. километров).

На это Дания давала следующие разъяснения. Референдум, дескать, не требуется, поскольку гренландцы выразили свою волю через представительный орган — Национальный совет, избранный всеобщим голосованием в 1951 г., который и принял решение о вхождении в состав королевства в качестве равноправного округа с представительством в датском парламенте. По вопросу о возможности отделения отмечалось, что такое конституцией не предусмотрено. Что касается отдаленности острова от основной территории Дании, то, как ловко разъяснил ее представитель, страны Скандинавии считают водное пространство не преградой, а связующим элементом.

Хотя некоторые развивающиеся страны на всех этапах обсуждения говорили о предпочтительности решения такого рода вопросов путем референдума, они же постоянно подчеркивали свою удовлетворенность Данией «за замечательную работу, выполненную ею в Гренландии». Такой благожелательный настрой нашел свое выражение и в формулировках резолюции Генеральной Ассамблеи по гренландской проблематике, принятой 22 ноября 1954 г. В документе отмечалось, что народ Гренландии «свободно осуществил (…) право на самоопределение» и свободно принял решение о своем включении в состав Дании. Подтверждалось, что положения Декларации ООН о несамоуправляющихся территориях (глава ХI Устава ООН) более не применимы к Гренландии и что впредь Копенгаген не должен предоставлять в ООН информацию по смыслу статьи 73 (е) Устава. Резолюция была принята 45 голосами «за» при одном голосе «против» и 11 воздержавшихся (у стран были разногласия относительно параграфа о том, что ГА может выносить суждение, достигла ли та или иная территория полного самоуправления). В конечном счете, и США, и Советский Союз поддержали принятие документа.

Процесс изменения статуса Гренландии в середине XX в. стал одним из наиболее показательных примеров того, как небольшое государство сумело использовать международно‑правовые механизмы и геополитическую конъюнктуру для сохранения контроля над территорией, формально считавшейся колонией. Благодаря разумным и своевременным реформам «на земле», а также открытости и активной дипломатической работе в ООН Дания убедила международное сообщество в том, что интеграция острова в состав королевства, по сути, является формой деколонизации. Затяни она этот процесс всего на несколько лет, например, до 1960 г., когда была принята «Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам» и реакция государств-членов на попытки метрополии сохранить за собой контроль над территорией колонии могла быть уже совсем иной.

Можно дискутировать о том, получила ли Гренландия реальное самоуправление в 1953 г., или в 1978 г., когда она обрела статус полноценной автономии. Однако факт остается фактом: более семидесяти лет назад Гренландия прошла все предусмотренные Уставом ООН этапы деколонизации — от статуса несамоуправляющейся территории Дании до официального признания Генеральной Ассамблей ООН ее самоуправления и вхождения в состав Датского королевства на законных основаниях.