Арктическая неопределенность

24–25 апреля 2015 г. на севере Канады в г. Икалуит (Нунавут) проходит министерское заседание, на котором председательство в Арктическом совете перейдет от Канады к США. Традиционно, российскую делегацию на подобного рода мероприятиях возглавлял министр иностранных дел С.В. Лавров. Однако в этот раз, принимая во внимание некоторые логистические проблемы и существенное изменение двухсторонних отношений между Москвой и Оттавой, Россию будет представлять глава Министерства природы России. Свидетельствует ли это о том, что события на Украине оказывают влияние на развитие сотрудничества в Арктике и что следует ожидать России от председательства США в условиях продолжающегося санкционного давления?

24–25 апреля 2015 г. на севере Канады в г. Икалуит (Нунавут) проходит министерское заседание, на котором председательство в Арктическом совете перейдет от Канады к США. Традиционно, российскую делегацию на подобного рода мероприятиях возглавлял министр иностранных дел С.В. Лавров. Однако в этот раз, принимая во внимание некоторые логистические проблемы и существенное изменение двухсторонних отношений между Москвой и Оттавой, Россию будет представлять глава Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Свидетельствует ли это о том, что события на Украине оказывают влияние на развитие сотрудничества в Арктике и что следует ожидать России от председательства США в условиях продолжающегося санкционного давления?

В предыдущие годы абсолютное большинство экспертов, всерьез занимающихся арктической проблематикой, были солидарны во мнении, что потенциал конфликтности, а тем более угроза прямого военного столкновения в этом регионе чрезвычайно низки, так как все страны арктической пятерки (Россия, США, Канада, Норвегия, Дания) заинтересованы в приоритетном развитии сотрудничества и кооперации. Тем не менее общепризнанно считалось, что рост напряженности в Арктике хоть и не возможен сам по себе, но другие внерегиональные противоречия могут стать катализаторами его возникновения.

Ряд событий, произошедших в 2014 году: отложена встреча начальников Генеральных штабов стран Арктического совета; приостановлено создание арктического Форума Береговой охраны; не были проведены регулярные совместные военно-морские учения России с США и Норвегией – свидетельствуют о том, что международно-политическая конъюнктура, обусловленная кризисом на Украине, напрямую воздействует на развитие арктического сотрудничества.

Предстоящие два года могут стать настоящим испытанием Арктического совета на прочность в случае, если украинский конфликт так и не будет урегулирован. Именно здесь существует первая ключевая неопределенность: каковым будет восприятие своих национальных интересов в регионе арктическими странами; сохранится ли понимание необходимости совместного формирования регионального режима управления в Арктике или будет взят курс на построение новых изоляционных линий вопреки общим интересам, вызовам и угрозам?

Переход председательства в Арктическом совете от Оттавы к Вашингтону совпал с периодом, когда интерес США к арктическому региону окончательно кристаллизируется: в мае 2013 года была принята Национальная стратегия для Арктического региона; в феврале 2014 года ВМС США опубликовали обновленную Дорожную карту по Арктике на период с 2014 по 2030 гг. ; 14 июля 2014 года в рамках Госдепартамента была учреждена должность Специального представителя по Арктике, которую занял бывший командующий Береговой охраной США адмирал Роберт Папп; 21 января 2015 года Б. Обама подписал президентский указ «Об усилении координации национальных усилий в Арктике».

Предварительная программа американского председательства была обнародована еще на заседании Арктического совета в канадском Йеллоунайфе 23-24 октября 2014 года. Сформулированные в ней задачи предельно амбициозны:

• защита, безопасность и управление Северным Ледовитым океаном (изучение возможности формирования Морских защищенных областей (МРА) на основе экосистемного подхода; применение модели Региональной морской программы ЮНЕП с целью координации научных исследований и морехозяйственной деятельности; защита морской среды посредством расширения информации о факторах, оказывающих на нее негативное воздействие; усиление поисково-спасательных возможностей; контроль за окислением вод и его негативными последствиями);
• улучшение экономических и жизненных условий (развитие и популяризация использования технологий энергоэффективной и возобновляемой энергетики; снабжение населения Севера чистой питьевой водой и решение проблемы сточных вод; оценка роли и уязвимости пресноводных ресурсов Арктики; борьба с ростом самоубийств среди представителей Северных народов; развитие телекоммуникационной инфраструктуры);
• анализ и оценка климатических изменений в Арктике (создание индивидуальных систем раннего предупреждения об изменениях важнейших физических, биологических, социальных и экономических факторов со стороны каждого из арктических государств с последующим их объединением в единую сетевую структуру; разработка цифровой модели рельефа с целью получения более достоверной информации о воздействии климатических изменений на топографию Арктики).

Американская «повестка дня» имеет ярко выраженную экологическую ориентацию. Этот факт ставит перед нами вторую ключевую неопределенность. Очевидно, что защита морской среды и биоразнообразия в Арктике – главная цель участников Арктического совета. С другой стороны, ни для кого не секрет, что освоение и эксплуатация живых и неживых ресурсов Арктики рассматриваются как региональными, так и некоторыми внерегиональными игроками в качестве одной из основ их будущего социально-экономического развития. Россия делает ставку на реализацию транспортных и нефтегазовых проектов в Арктике, требующих международного сотрудничества, в том числе с целью использования современных и экологически чистых технологий. Первый удар по этим планам был нанесен отказом американской ExxonMobil от сотрудничества с Роснефтью и запретом на поставки любых видов нефтегазового оборудования в Россию. Не будет ли в этой связи экологическая риторика использована в качестве еще одного из инструментов санкционного давления для оказания влияния на осуществление российских проектов в Арктике?

Третья ключевая неопределенность связана с тем, что принимающие председательство в Арктическом совете США не слишком охотно раскрывают свои долгосрочные цели в Арктике, и какое развитие ситуации в регионе в полной мере соответствует их национальным интересам. Сформулированные в уже многочисленных документах концептуального и стратегического характера формулировки на этот счет носят, зачастую, весьма общий и расплывчатый характер.

Ситуация осложняется тем, что США, в отличие от других арктических государств, не участвуют в ряде международных соглашений, касающихся управления пространствами и ресурсами Мирового океана. Это не только «Конституция морей» – Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, но и Конвенция о биологическом разнообразии и дополнительные протоколы к ней, Конвенция об охране подводного культурного наследия и целый ряд других международных договоров и соглашений, которые были проигнорированы вследствие несоответствия тем или иным их положений американским национальным интересам.

Хотя США действительно соблюдают большую часть положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., тем не менее в целом ряде областей (например, в отношении свободы проведения военных научных исследований в пределах 200-мильных ИЭЗ прибрежных государств; права подводных лодок реализовывать право мирного прохода через территориальное море прибрежного государства в подводном положении) они позволяют себе весьма расширительные трактовки конвенционных норм. Наконец, США как неучастник Конвенции 1982 г. остаются в стороне от процессов, которые на сегодняшний день определяют судьбу Арктики – в частности, речь идет об установлении внешних границ континентального шельфа.

В итоге, приходится констатировать, что сегодня нет окончательного понимания того, будет ли политика США в рамках Арктического совета предельно взвешенной и нацеленной на достижение общих целей, на чем настаивает значительная часть американского экспертного сообщества, или же украинские события вновь будут воздействовать на формат сотрудничества государств в Арктике. Станет ли решение проблем, сосредоточенных в регионе, сферой, наряду с борьбой с терроризмом, ядерным нераспространением, северокорейской проблематикой, где лишь совместные усилия могут гарантировать успех, или же Артика станет еще одним камнем преткновения в российско-американских взаимоотношениях? Предстоящие два года американского председательства призваны дать ответы на эти важные вопросы.