Д. Трамп собирается нарастить ядерный потенциал и выражает сомнения в пользе договора СНВ-III. Что делать России?

Результаты опроса
Архив опросов


Безопасность // Аналитика

26 марта 2015

Преодоление разногласий в вопросах безопасности в 2015 году

В настоящем докладе отражены позиции экспертов из России, США, ЕС по вопросу обеспечения безопасности в Европе после украинского кризиса.

Высказанные точки зрения демонстрируют различия в восприятии нынешней ситуации, эксперты анализируют сферы общих интересов, высказывают предложения относительно оптимального использования инструментов и институциональных механизмов для продвижения этих интересов. Авторы выражают надежду, что доклад будет способствовать более глубокому пониманию различий между американской, европейской и российской позициями и позволит сторонам лучше подготовиться к тому моменту, когда появится возможность преодолеть образовавшийся раскол и вернуть стабильность, безопасность и процветание всем странам Европы.

Доклад подготовлен в рамках проекта сотрудничества Атлантического совета и Российского совета по международным делам, при содействии Европейского сообщества лидеров.

Предисловие Игоря Иванова и Эллен Таушер

В 2013 году Российский совет по международным делам и Атлантический совет приступили к реализации программы сотрудничества. Мы – Игорь Иванов и Эллен Таушер – возглавили группу экспертов, поставив перед собой цель разработать новую модель двусторонних отношений США и России, – модель взаимно гарантированной стабильности. Однако события на Украине начала 2014 года заставили приостановить наши усилия. Это было связано, прежде всего, с динамикой развития украинского кризиса и его возрастающим влиянием на российско-американские отношения.

Последствия украинского кризиса и изменение стратегической обстановки в самом центре Европы потребовали от нас сосредоточиться на вопросах европейской безопасности, критически проанализировать отношения между Россией и Западом. Мы убеждены, что в эти трудные времена необходимо продолжать диалог и поддерживать все возможные каналы общения. Исходя из этого, мы стремились максимально использовать возможности работы на экспертном уровне. При содействии Европейского сообщества лидеров (ELN), наш российско-американский проект был усилен группой экспертов из ЕС. Цель проекта состояла в экспертной поддержке правительственных структур России, США и ЕС, а также в обеспечении новых каналов общения. Мы надеемся, что эта работа поможет урегулировать разногласия и сформулировать наши интересы с учетом реалий меняющегося мира.

В течение 2014 года, по мере развития ситуации на Украине, мы провели серию экспертных встреч, стараясь понять наши точки зрения. При этом мы не гнались за разработкой рекомендаций или за подготовкой руководства к действию. Для начала нужно было спокойно и объективно разобраться в ситуации. Именно в этом и виделась наша задача. 

Мы не ставили целью поиск решения украинского кризиса. Любые такие усилия должны предприниматься при непосредственном участии украинцев. Именно они должны играть главную роль в официальных и неофициальных инициативах по данному вопросу. С самого начала наша целевая установка состояла в том, чтобы выработать такой подход к российско-американским отношениям, который укреплял бы стабильность и безопасность в Евроатлантическом регионе.

При этом мы столкнулись с двумя противоположными точками зрения. С одной стороны – желанием разрешить наши противоречия и обеспечить стабильность, процветание и безопасность в Европе. А с другой – с фундаментальными различиями в практических подходах к решению данной задачи.

Представляемый вашему вниманию доклад отражает позиции экспертов из России, США и ЕС. Мы приглашаем читателей познакомиться с некоторыми точками зрения, включая имеющиеся расхождения. Это необходимый шаг для начала выхода из сложившегося положения. Наш вклад может показаться скромным. Но мы убеждены в необходимости выслушать друг друга, прежде чем судить о мерах соблюдения и уважения интересов всех сторон в области европейской безопасности.

Анализируя подходы экспертов из России, США и ЕС можно выделить пять совпадающих положений. Во-первых, все эксперты согласились с тем, что максимально быстрое разрешение украинского кризиса – необходимый шаг к началу предметного обсуждения вопросов безопасности в Европе. Теоретические рассуждения об архитектуре европейской безопасности без учета ситуации на Украине большого смысла не имеют. Во-вторых, общей точкой зрения стало то, что ухудшение отношений Россия-Запад на современном этапе более опасно, чем в последние десятилетия холодной войны. В-третьих, эксперты единогласно призвали переломить тенденцию скатывания к конфронтации. В-четвертых, они заявили, что ощущают ответственность за сохранение существующих каналов общения и сошлись в необходимости экспертного диалога в условиях серьезных различий в официальных позициях. Наконец, при подготовке доклада обнаружились трудности в согласовании итогового варианта. Это явилось отражением существующих разногласий, особенно внутри групп из ЕС и США.

По ряду вопросов в позициях трех групп есть значительные расхождения. Среди них:

  • в общей оценке ситуации на Украине;
  • в подходе к пересмотру общих интересов и возможного сотрудничества в меняющемся контексте европейской безопасности;
  • в оценках оптимального применения существующих инструментов и механизмов для отстаивания своих интересов.

Рассмотрим эти вопросы подробнее.

Первое. Ситуация на Украине.

По мнению российских экспертов, ситуация на Украине – следствие неработоспособного режима евроатлантической безопасности. Безопасность в Европе в наши дни менее прозрачна, предсказуема и стабильна, нежели во второй половине ХХ века.

Американские эксперты акцентировали нарушение Россией норм международного права, неуважение суверенитета и интересов других стран. Вашингтон серьезно беспокоит вектор российской внешней политики. Американцы четко заявили, что непременным условием для решения украинского кризиса является соблюдение международных принципов и норм. В особенности тех из них, которые запрещают использование военной силы для присоединения территории соседних стран. Данное условие является принципиальным и для налаживания отношений между Западом и Россией как таковых.

Европейские эксперты признали, что у стран ЕС и у России сформировались противоположные взгляды как на постсоветское пространство, так и на всю систему евроатлантической безопасности. Разногласия по поводу Украины лишь усугубили эти расхождения. В ЕС продолжаются дебаты между сторонниками возврата России к прежним позициям (именно это, по мнению экспертов, должно быть условием для диалога) и сторонниками признания сбоев в системе европейской безопасности, начала новой дискуссии относительно ее будущего.

Второе. Общие интересы и вопросы сотрудничества.

В вопросе о пересмотре общих интересов и судьбе сотрудничества между Россией и Западом мнения серьезно разделились. Американцы считают, что украинский кризис стал поворотным моментом в отношениях Запада и России. Вернуться к status quo ante невозможно. До событий на Украине американские эксперты разрабатывали новый подход к российско-американским отношениям с тем, чтобы многочисленные спорные вопросы рассматривались через призму концепции взаимно гарантированной стабильности. Данная концепция исключала бы применение силы друг против друга и опиралась бы на взаимное уважение государственных границ и суверенитета. Однако действия России на Украине привели к переоценке взглядов на место России в евроатлантическом сообществе, сформировавшихся после холодной войны. Эксперты из США настаивали на изменении подхода к обеспечению европейской безопасности. По их мнению, вместо «совместных усилий» нужно двигаться к «преодолению разногласий», сохраняя сотрудничество по таким аспектам международной безопасности, как нераспространение и контроль над вооружениями, а также по региональным проблемам, в отношении которых имеются общие позиции. В их числе, например, ситуация в Иране, Сирии, Афганистане и Северной Корее. Базовая повестка евроатлантической безопасности должна основываться на взаимной сдержанности и предсказуемости, которые позволят избежать недопонимания взаимных намерений. Она включает в себя различные меры по обеспечению прозрачности и контролю над вооружениями. Кроме того, американцы предложили выработать общее понимание правил игры, учитывая, что существуют противоречивые трактовки международного права и установленных норм.

Российские эксперты в свою очередь поддержали идею сотрудничества и возвращения к statusquoante, особенно в контексте партнерства России и ЕС. Такое партнерство остается для Москвы стратегическим приоритетом. Они подчеркнули необходимость прагматичного подхода, в отличие от более жесткого, по их мнению, подхода американцев. В то же время российские эксперты настаивали на необходимости придерживаться международных норм и принципов. Подобный ход дискуссии показал, что всем трем группам экспертов нужно прояснить разночтения в толковании таких норм международного права как суверенитет, территориальная целостность и невмешательство во внутренние дела, особенно в контексте украинского кризиса, и попытаться преодолеть эти разногласия.

Что касается европейских экспертов, то они отметили расхождения в интересах и взглядах России и Запада. Но они также обратили особое внимание на сотрудничество в отдельных областях и предложили свой подход из пяти пунктов, который сводится к следующему:

  • принятие мер, направленных на предотвращение эскалации военных действий;
  • оказание экономической помощи Украине, предотвращение ее экономического краха;
  • предоставление гуманитарной помощи и участие в работе по восстановлению областей Украины, пострадавших во время войны;
  • диалог по поводу будущей системы безопасности в Европе;
  • сотрудничество по ряду мировых и региональных проблем.

Третье. Совершенствование существующих инструментов и механизмов безопасности.

Обсуждая данный вопрос, эксперты из США выразили надежду на оригинальное и нестандартное использование действующих институтов. Но они подчеркнули ограниченные возможности этих институтов в плане решения текущих проблем. Американцы указали на необходимость устранения некоторых внутренних ограничений, свойственных ОБСЕ, ЕС и даже НАТО. На экспертном уровне требуются нестандартные и нетривиальные рекомендации, которые могли бы быть реализованы на правительственном уровне.

Российские эксперты дали негативную оценку инструментам и механизмам обеспечения европейской безопасности. Эти инструменты унаследованы еще со времен холодный войны. Они оказались непригодными для создания новой неделимой системы безопасности с учетом интересов всех сторон. Российские эксперты с сожалением констатировали «институциональный дефицит» и незаинтересованность Запада в рассмотрении сформулированных ранее российской стороной предложений по модернизации ОБСЕ, или созданию новых механизмов, таких как Договор о европейской безопасности. Эксперты из России выступили за укрепление ОБСЕ и предложили еще одну схему, дополняющую работу по развитию институтов. Ее суть состоит во взаимодействии международных режимов по конкретным проблемам или по конкретным общим интересам. Такая схема позволит применять менее жесткий и более открытый подход к сотрудничеству, избегая затяжного согласования вопросов и медлительности в принятии политических решений.

Европейские эксперты, со своей стороны, предложили определить способ оптимального использования существующих институтов. В текущих условиях НАТО следует повлиять на предотвращение эскалации военных действий и содействовать политике сдержанности. ЕС должен внести значимый вклад в предотвращение экономического краха Украины, а также в трехсторонний процесс консультаций между ЕС, Украиной и Россией. Европейские эксперты признали результативность ОБСЕ в попытках урегулировать украинский кризис. Они отметили потенциал расширения ее деятельности путем вовлечения России в обсуждение будущей архитектуры европейской безопасности. Однако они подчеркнули, что роль ОБСЕ в урегулировании вопросов безопасности в Европе не может наращиваться за счет функций НАТО и ЕС, а также их обязательств в отношении Восточной Европы и Центральной Азии.

Мы предлагаем читателю ознакомиться с соответствующими разделами, подготовленными американскими, российскими и европейскими экспертами, оценить различия в подходах и самому определить глубину разногласий между нами. Это станет первым шагом в сторону их преодоления. Это непростой путь, но он открывает перспективы. Со своей стороны, мы по-прежнему готовы содействовать правительственным структурам наших стран на экспертном уровне. Нельзя не согласиться с нашими европейскими коллегами, которые отметили, что экспертный диалог становится насущной необходимостью в условиях противоречий в трактовках международных норм и принципов, а также жестких и непреклонных позиций сторон на официальном уровне.

Игорь Иванов, президент, Российский совет по международным делам (РСМД); министр иностранных дел России (1998-2004 гг.)

Эллен Таушер, вице-председатель Центра Брента Скоукрофта по международной безопасности, Атлантический совет; заместитель госсекретаря США по контролю над вооружениями и международной безопасности (2009-2012 гг.)

 

Резюме

В настоящем докладе отражены позиции экспертов из России, США, ЕС по вопросу обеспечения безопасности в Европе после украинского кризиса.

Высказанные точки зрения демонстрируют различия в восприятии нынешней ситуации, эксперты анализируют сферы общих интересов, высказывают предложения относительно оптимального использования инструментов и институциональных механизмов для продвижения этих интересов.

При подготовке доклада не ставилась цель разработать совместные рекомендации. Задача заключалась в объективном анализе ситуации для выявления масштабов противоречий между американской, европейской и российской позициями и оценки возможностей выработать на определенном этапе более согласованный подход к обеспечению безопасности в Европе. Хотя все стороны признают необходимость урегулировать существующие между ними разногласия, начиная с разрешения проблем, связанных с украинским кризисом, понимание ситуации и рассматриваемые подходы у них кардинально разнятся.

При этом американские, российские и европейские эксперты, работавшие над данным докладом, единодушны в том, что сложившееся положение весьма серьезно и грозит дальнейшим ухудшением отношений. Все эксперты подчеркнули важность незамедлительного урегулирования украинского кризиса как необходимого шага к началу предметного обсуждения вопросов безопасности в Европе и для принятия мер по решению других мировых проблем.

Позиция американских экспертов

Американские эксперты подчеркнули глубину кризиса в Европе, наступившего после окончания холодной войны, и признали провал стратегии Запада в отношении России. Эта стратегия была направлена на построение отношений сотрудничества по примеру других партнерств, распространяющихся не только на тех, кто официально вступил в западные институты с целью обеспечения безопасности и процветания всех членов евроатлантического сообщества. Однако в результате кризиса, спровоцированного нынешней российской политикой — равно как и реакцией на нее Запада, — между Россией и Западом усугубились разногласия по поводу статуса соседствующих с Россией стран, особенно тех, которые не являются членами Европейского союза (ЕС) или НАТО. Взгляды России и Запада на обеспечение безопасности в Европе диаметрально противоположны. По мнению США и ЕС, Москва отступает от международных норм и согласованных принципов, что вызывает серьезное беспокойство по поводу вектора российской политики. Вашингтон считает сложившееся положение опасным и ставит под сомнение сотрудничество с Россией по широкому кругу вопросов . Американские эксперты признали, что в последние десятилетия холодной войны наблюдалось постепенное уменьшение трений, в отличие от наметившейся сейчас тенденции к возобновлению противостояния по широкому кругу вопросов. Эксперты из США подтвердили, что в принципе обе стороны заинтересованы в прекращении движения в сторону конфронтации и обращении его вспять, но в то же время пришли к выводу о том, что в ближайшее время достижение подлинного единодушия маловероятно. Вернуться к statusquoante невозможно — вместо этого необходимо пересмотреть представления о месте России в евроатлантическом сообществе, сформировавшиеся после окончания холодной войны.

Эксперты из США исходят из того, что урегулирование украинского кризиса на основе согласованных международных принципов и норм, в рамках которых будут признаваться суверенитет и территориальная целостность Украины и других соседствующих с Россией стран, является обязательным условием для улучшения отношений России и Запада. В то же время они признали, что меры, направленные на укрепление партнерских связей с Россией, все чаще воспринимаются как усугубление проблемы, нежели как пути к ее решению. Более того, прежняя тактика, состоявшая в постепенном налаживании сотрудничества на основе первоначальных достижений по ограниченному кругу вопросов, в условиях текущего кризиса уже не представляется приемлемой. Эксперты из США настаивают на изменении подхода к обеспечению безопасности в Европе. По их мнению, вместо «совместных усилий» нужно двигаться к «преодолению разногласий», сохраняя сотрудничество по тем аспектам международной безопасности, где интересы России и Запада совпадают в достаточной мере, чтобы обеспечить возможность сотрудничества, несмотря на существующую напряженность.

По мнению американских экспертов, базовая повестка евроатлантической безопасности должна основываться на взаимной сдержанности и предсказуемости, которые позволят избежать недопонимания относительно взаимных намерений.

  • урегулирование конфликта и восстановление взаимного доверия;
  • поддержание, возобновление и расширение контроля над ядерными и обычными вооружениями;
  • поддержание диалога по вопросам противоракетной обороны;
  • содействие целям нераспространения.

Кроме того, они предложили выработать общее понимание «правил игры» с учетом противоречивых трактовок международного права и норм, а также трактовок суверенитета и безопасности в Евроатлантическом регионе. Наконец, они подчеркнули, что украинский кризис оказывает пагубное влияние на повестку сотрудничества за пределами Европы, и признали, что сотрудничество за пределами Европейского региона не обязательно будет способствовать разрешению проблем в Европе. Тем не менее, они согласны с тем, что США и Россия должны взаимодействовать в целях решения мировых и региональных проблем, в их числе ситуация в Иране, Сирии, Афганистане и Северной Корее.

Американские эксперты подчеркнули ограниченные возможности международных институтов в плане решения текущих проблем, и упомянули о необходимости устранить некоторые внутренние институциональные ограничения, прежде всего, с целью заверения союзников, оказавшихся в зоне риска, в надежности гарантий НАТО в рамках статьи 5 Североатлантического договора. На экспертном уровне требуются нестандартные и нетривиальные рекомендации, которые могли бы быть реализованы на правительственном уровне.

Позиция российских экспертов

 По мнению российских экспертов, ситуация на Украине – следствие неработоспособного режима евроатлантической безопасности. Безопасность в Европе в наши дни менее прозрачна, предсказуема и стабильна, нежели во второй половине XX века. Они отмечают постепенный выход из строя инструментов и механизмов обеспечения безопасности, унаследованных со времен холодной войны, а также неспособность международного сообщества в эпоху после окончания холодной войны создать новую неделимую систему безопасности с учетом интересов всех сторон.

Российские эксперты напомнили о различных предложениях со стороны России, которые не были встречены одобрением на Западе — по-видимому, приоритет там отдается другим проблемам, не относящимся к Европе. В то же время они подчеркнули, что по-прежнему стремятся к стабилизации отношений с ЕС в надежде восстановить statusquoante (до украинского кризиса) и к движению вперед с использованием прагматичного подхода.

Российские эксперты с сожалением констатировали «институциональный дефицит» в Европе. Они вернулись к внесенным ранее предложениям по укреплению Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Они также признали необходимость разрешения украинского кризиса исходя из уважения суверенитета и территориальной целостности этой страны, но не упомянули о различных трактовках основных принципов и обязательств ОБСЕ Россией и Западом. В условиях сложившейся на Украине ситуации российские эксперты предложили усилить деятельность ОБСЕ по следующим направлениям: антикризисная деятельность ОБСЕ; контроль над обычными вооруженными силами в Европе; принятие мер по укреплению доверия и безопасности. Кроме того, российские эксперты предложили еще одну схему, дополняющую работу по развитию институтов. Отрицая разумность введения санкций, «возрождения НАТО» и подходов к обеспечению безопасности в Европе, основанных на принципах «око за око, зуб за зуб» или игры с нулевой суммой, российские эксперты выступили за тесное взаимодействие международных режимов по конкретным проблемам (функциональный подход) или по конкретным общим интересам. Такая схема позволит применять менее жесткий и более открытый подход к сотрудничеству, избегая затяжного согласования и медлительности в принятии политических решений. В заключение они отметили необходимость диалога и важность контактов на экспертном уровне с целью поддержания взаимодействия и поиска компромиссов, идя на тактические уступки ради достижения стратегических целей при уважении интересов друг друга.

Позиция европейских экспертов

Европейские эксперты предложили сбалансированный подход с учетом разногласий по поводу России внутри самой Европы и трудностей согласования единой позиции. Они сделали вывод, что без повторного согласования между Европой и Россией интересов и представлений, которые на данный момент расходятся, будет сложно добиться успеха в создании в Европе единого пространства политики, экономики, безопасности. По их мнению, такое повторное согласование будет необходимо по трем основным аспектам:

  • сокращение разрыва в системе ценностей авторитарной России и либеральной Европы;
  • устранение разногласий по поводу статуса общих соседей на постсоветском пространстве;
  • пересмотр правил игры в обеспечении безопасности в Евроатлантическом регионе.

Несмотря на масштаб проблемы, которую предстоит разрешить, европейские эксперты призвали продолжить сотрудничество в отдельных областях, признавая в то же время, что события развиваются в направлении обострения геополитической борьбы в самом сердце Европы. Они предложили свой подход из пяти пунктов, который сводится к следующему:

  • принятие мер, направленных на предотвращение эскалации военных действий и уменьшение риска непреднамеренных инцидентов, а также призыв к сдержанности во всех инстанциях военного командования и установление особой роли НАТО в сфере определения четких и недвусмысленных границ дозволенного через модернизированную политику сдерживания и заверений;
  • оказание экономической помощи Украине во избежание экономического краха и разрыва российско-европейских отношений в области энергетики — возможно (в случае устойчивого прекращения огня на востоке Украины), при участии России в программе предоставления экономической помощи — и укрепление посреднической роли ЕС, в частности, в рамках трехстороннего процесса консультаций между Европейским союзом, Украиной и Россией по вопросу исполнения соглашения об ассоциации Украины и ЕС;
  • предоставление гуманитарной помощи и участие в работе по восстановлению областей Украины, пострадавших во время войны, в частности, путем проведения международной конференции доноров по восстановлению Донбасса, возможно, при участии России и с опорой на опыт ОБСЕ и учреждений ООН, приобретенный в других зонах конфликта;
  • диалог по поводу будущей системы безопасности. На фоне несовпадающих интересов и расхождений в трактовках нынешнего кризиса между институтами, возглавляемыми западными странами и Россией особую важность приобретают контакты на экспертном уровне. В ЕС продолжаются дебаты между сторонниками возврата России к прежним позициям (именно это, по мнению экспертов, должно быть условием для диалога) и сторонниками признания сбоев в системе европейской безопасности для начала новой дискуссии относительно будущего системы европейской безопасности;
  • сотрудничество по ряду мировых и региональных проблем, таким как разработка ядерной программы Ирана или трансграничная преступность, с признанием того факта, что такое сотрудничество по проблемам мирового масштаба вряд ли будет способствовать развитию сотрудничества в Европе.

Наконец, европейские эксперты признали результативность ОБСЕ в попытках урегулировать украинский кризис. Они отметили потенциал расширения ее роли путем вовлечения России в обсуждение будущей архитектуры безопасности в Европе. В то же время они подчеркнули, что роль ОБСЕ в урегулировании вопросов безопасности в Европе не может наращиваться за счет функций НАТО и ЕС, а также их обязательств в отношении Восточной Европы и Центральной Азии.

 

Полный текст доклада

 

Оцените статью:

  12 Комментировать
Вы хотите стать автором РСМД или задать вопрос нашему редактору? Связь с редакцией РСМД - editorial@russiancouncil.ru

Комментарии:


Добавить комментарий

Все теги