Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 29, Рейтинг: 4.97)
 (29 голосов)
Поделиться статьей
Наджиба Мустафаева

К.ю.н., научный сотрудник отдела анализа внешней политики Центра Стратегических Исследований при Президенте Азербайджанской Республики

Колонка автора: Глобальное управление

В современных условиях геополитического соперничества мировых держав, взаимного недоверия и конфронтационного характера отношений Запада и России, сравнимого разве что с периодом Холодной войны, игнорирование предписаний международных договоров и решений международных организаций, имеющих обязательную юридическую силу, и как следствие — неэффективность международных институтов, призванных поддерживать мир и безопасность, сильно контрастируют с самой природой международного права.

В современных реалиях идеалы вестфальской системы от принципа государственного суверенитета до баланса сил стали дискуссионными вопросами, международное право и регулярная дипломатическая практика как неотъемлемые атрибуты межгосударственных отношений уступают воинственной риторике и новому витку гонки вооружений, сила права подменяется правом силы в пику императивному принципу международного права (jus cogens) неприменения силы и угрозы силой.

По сути, сегодня мир стоит перед необходимостью возвращения к основной идее, заложенной отцами-основателями в Устав ООН в виде системы коллективной безопасности и безальтернативности решения существующих проблем с помощью многосторонней дипломатии. Справедливая политико-правовая оценка этих проблем, базирующаяся на прочном фундаменте международного права и созданных на его основе институтов по обеспечению международного мира и безопасности и подлинного уважения к правам человека, может породить новые надежды на прочный мир и устойчивое развитие.


Первая Всемирная конференция международного права, состоявшаяся в 1995 г. в Нью-Йорке, определила значение международного права как «языка международного общения». Действительно, история международных отношений свидетельствует о непреложной истине, заключающейся в том, что государства не могут существовать и сотрудничать друг с другом без четкого правового регулирования, призванного в первую очередь обеспечить цивилизованные отношения между ними, а также служить основой стабильного международного правопорядка. Международное право регулирует исключительно межвластные (межгосударственные) отношения, тем самым являясь воплощением древнеримского постулата — par in parem non habet imperium (равный над равным власти не имеет).

В современных условиях геополитического соперничества мировых держав, взаимного недоверия и конфронтационного характера отношений Запада и России, сравнимого разве что с периодом Холодной войны, игнорирование предписаний международных договоров и решений международных организаций, имеющих обязательную юридическую силу, и как следствие — неэффективность международных институтов, призванных поддерживать мир и безопасность, сильно контрастируют с самой природой международного права.

В современных реалиях идеалы вестфальской системы от принципа государственного суверенитета до баланса сил стали дискуссионными вопросами, международное право и регулярная дипломатическая практика как неотъемлемые атрибуты межгосударственных отношений уступают воинственной риторике и новому витку гонки вооружений, сила права подменяется правом силы в пику императивному принципу международного права (jus cogens) неприменения силы и угрозы силой.

Реформа ООН: между кризисом и необходимостью

Круглый стол, посвященный открытию 72-й сессии Генассамблеи ООН. Видео

В постбиполярном глобализирующемся мире ООН продолжает оставаться универсальным центром международной политики. Распад Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений, а также ряд других факторов, стали причиной того, что Совет Безопасности ООН, как главный международный орган, ответственный за поддержание международного мира и безопасности, не отражает соотношение сил на международной арене и не соответствует задачам, продиктованным новыми вызовами и угрозами ХХI столетия. Совет Безопасности ООН и другие международные институты не в состоянии оперативно принимать решения, и зачастую оказываются парализованы в тех случаях, когда обсуждаемые вопросы затрагивают интересы постоянных членов.

Наглядным тому примером служит кейс Ирака, которому выпала участь стать еще одним полигоном новых международно-политических реалий постбиполярного мира. Единодушное осуждение агрессии Ирака против Кувейта в 1990 г. и формирование широкой международной коалиции для осуществления военной операции под эгидой ООН стало возможным благодаря начавшемуся преодолению биполярной конфронтации. Однако по операции в Ираке 2003 г. возник раскол, который разделил не только бывших антагонистов (США и Великобритания vs. Россия и Китай), но и членов Североатлантического альянса (Франция и Германия vs. США и Великобритания).

Небезосновательно ряд экспертов в области международных отношений и специалистов по ООН связывают кризис Организации именно с операцией 2003 г., реализованной de facto в обход Совета Безопасности. Некоторые из них опасаются и того, что с таким раскладом событий ООН в будущем может постигнуть участь Лиги Наций.

Кроме того, по сей день более 100 резолюций Совета Безопасности ООН не были выполнены за период с 1968 г., несмотря на то, что Устав Совета Безопасности наделяет его правом на применение временных и принудительных мер. Совет учитывает невыполнение временных мер, которые при этом не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон (ст. 39 Устава).

Принудительные меры подразделяются на меры, не связанные с использованием вооруженных сил, и на действия с применением вооруженных сил (ст. 41 и 42 Устава). Их применение — исключительная компетенция Совета Безопасности. В соответствии со ст. 41 Устава, принудительные меры, не связанные с использованием вооруженных сил, могут включать полный или частичный разрыв экономических и дипломатических отношений, прекращение железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений, а также иные меры подобного характера.

В качестве примера таких мер можно привести кейс Северной Кореи, который не теряет своей актуальности по сей день. В ответ на ядерные испытания, проводимые КНДР с 2006 г., Советом Безопасности ООН были приняты резолюции, предусматривающие введение санкций, в первую очередь запрет на поставки вооружений и материалов, связанных с производством оружия массового уничтожения. На сегодняшний день ядерная угроза, исходящая от КНДР — одна из наиболее обсуждаемых тем в повестке дня Совета Безопасности. Северная Корея объявила о дальнейших планах продолжения развития ядерного потенциала, подкрепив свои заявления последними испытаниями ядерного оружия, представляющими угрозу не только региональной, но и международной безопасности.

Кроме принудительных мер, не связанных с использованием вооруженных сил, Совет Безопасности ООН на основе ст. 42 Устава имеет право предпринимать вооруженными силами ООН действия, необходимые для поддержания международного мира и безопасности в тех случаях, когда указанные выше меры становятся недостаточными или неэффективными. В этом случае все государства-члены ООН обязуются предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода через территорию, территориальные воды и воздушное пространство. В этих целях заключаются специальные соглашения. Упомянутый выше кейс с Ираком (1990 г.) может служить иллюстрацией возможностей Совета Безопасности ООН по данному виду принудительных мер.

Главная причина недостаточной эффективности Совета заключается именно в его неспособности в ряде случаев обеспечить осуществление своих резолюций, что, в свою очередь, не только подрывает авторитет ООН как органа глобального управления и создает впечатление эфемерности международного права, но и ставит под угрозу международный мир и безопасность.

Вопрос реформирования ООН приобретает новую актуальность. Большинство предложений по реформе ООН, о которой заговорили сразу же после ее создания, сводится к ее структурной перестройке. Бесспорно, необходимость структурной модернизации ООН, обросшей за годы ее деятельности излишне широким бюрократическим аппаратом, — существенный аспект реформы. Не вызывает сомнений и тот факт, что основной фокус в этом процессе должен быть сосредоточен на Совете Безопасности как главном международном органе, наделенным исключительными полномочиями по обеспечению мира и безопасности. Концепция многополярного мира может получить развитие при условии получения постоянного членства в Совете Безопасности государствами, претендующими на роль региональных лидеров или уже являющимися таковыми. Однако, как отмечает профессор Ю.Н. Малеев, «структурное реформирование само по себе ничего не даст по существу, поскольку предметная сторона острых проблем, которые предстоит решать ООН, формируется полностью за стенами этой Организации».

Каких-либо кардинальных изменений в этом вопросе в ближайшее время не предвидится, и Совет Безопасности будет функционировать в прежнем составе. Однако новые вызовы и угрозы, стоящие сегодня перед человечеством, актуализируют вопрос большей географической представленности в главном органе ООН.

В дискуссиях о преобразованиях в ООН особое внимание уделяется институту права вето постоянных членов Совета Безопасности. Право вето, призванное обеспечивать сбалансированный характер принимаемых Советом Безопасности решений, нацелено на избежание принятия односторонне выгодных, не отражающих общие интересы мирового сообщества, решений. Однако, как справедливо замечает профессор В.А. Карташкин, «неоднократное и необоснованное применение вето или его угроза подрывает авторитет как самого государства, так и Совета Безопасности в целом, препятствует принятию решения для урегулирования конфликтов».

Для искоренения подобной практики может быть задействована процедура «консенсус минус один», в соответствии с которой постоянный член Совета Безопасности, косвенно вовлеченный в обсуждаемую кризисную ситуацию, был бы лишен возможности воспрепятствовать решению, принимаемому остальными (постоянными) членами Совета. Это, в свою очередь, требует внесения изменений в Устав ООН, против чего может выступить «пятерка».

При оценке деятельности Совета Безопасности и принятия решения о его реформе главным критерием должен выступать коэффициент его полезного действия. ООН эффективна настолько, насколько ей позволяют это государства-члены, в первую очередь, пятерка постоянных членов Совета Безопасности, от которой, по сути, и зависит успех реформенных преобразований.

Ответственность по защите vs. «война всех против всех»

Бездействие Совета Безопасности и разногласия между его постоянными членами приводят к тому, что государства продолжают практиковать применение силы в одностороннем порядке зачастую под ширмой гуманитарных целей.

В послевоенной эре написания Устава ООН пиком доктринального интереса к проблеме гуманитарной интервенции были 1950–80-е гг., связанные с многочисленными случаями применения вооруженной силы государствами в одностороннем порядке, в частности в Конго, Доминиканской Республике, Восточном Тиморе, Гренаде и др. В первой половине 90-х гг. интерес к этой проблеме возрос и был связан с военной операцией Объединенных вооруженных сил в Ираке и действиями, направленными на защиту гражданского населения после нападения Ирака на Кувейт, которая на время породила надежду на возможность объединения коллективных усилий государств под эгидой ООН в целях ответа на агрессию и массовые нарушения прав человека. Однако эти надежды не оправдались в случаях с операциями в Сомали, Гаити, Руанде и бывшей Югославии, вызвав осуждение мирового сообщества и критику доктрины «справедливой войны».

Как отмечают Гэрет Эванс и Мохамед Сахнун, сопредседатели Комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, «для одних этот новый вид активности был весьма запоздавшим проявлением интернационализации человеческой совести, для других — вызывающим тревогу нарушением международного государственного правопорядка, основанного на суверенитете государств и неприкосновенности их территории».

Вопрос правомерности так называемой гуманитарной интервенции спровоцировал широкую дискуссию о балансе двух императивных принципов (jus cogens) международного права — государственного суверенитета и прав человека. Суть дискуссии сводилась к тому, обладают ли государства безусловным суверенитетом во внутренних делах, и уполномочено ли международное сообщество реализовывать военное вмешательство на территории суверенных государств в гуманитарных целях.

Международная комиссия по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, созданная правительством Канады, подготовила доклад, озаглавленный «Ответственность по защите» (от англ. the responsibility to protect/R2P), в котором указывалось, что суверенитет не только предоставляет государствам право «контролировать» свои внутренние дела, но также налагает непосредственную ответственность по защите людей, проживающих в пределах границ этих государств. В соответствии с положениями документа, в случае неспособности государства (ввиду отсутствия возможностей либо воли) защитить людей, предлагается передать ответственность по их защите международному сообществу.

Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам среди основных критериев, призванных узаконить санкционирование Советом Безопасности ООН применение силы в случаях совершения международных преступлений, предотвратить которые государства не смогли или не пожелали, закрепляет серьезность угрозы, факт того, что применяемая мера является «крайним средством», а также пропорциональность ответных мер.

В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. государства — члены ООН официально признали принцип ответственности каждого государства защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. В Документе указаывется, что международное сообщество, действуя через ООН, обязано также «использовать соответствующие дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства в соответствии с главами VI и VIII Устава для того, чтобы содействовать защите населения от этих преступлений. Впоследствии, если такие меры окажутся недостаточными и если национальные власти явно не в состоянии защитить свое население от этих преступлений, международное сообщество готово предпринять коллективные действия своевременным и решительным образом — через Совет Безопасности ООН и в соответствии с главой VII Устава ООН, с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями.

В свете последних событий международной жизни, в частности, «арабской весны», можно говорить о новом вызове системе глобального управления в рамках ООН, последствия которой привнесли в работу Совета Безопасности новые сложности, связанные, в том числе с доктриной «ответственности по защите» (R2P). Главная сложность заключается в различной правовой интерпретации новой концепции со стороны пятерки постоянных членов в контексте примата прав человека (США, Франция и Великобритания) в противовес государственному суверенитету (Россия, Китай). Суть расхождений — возможность реализации операций в соответствии с «ответственностью по защите» в третьем аспекте (Pillar Three) концепции, когда действующее правительство воспринимается как очевидно неспособное защищать собственный народ от массовых преступных нарушений прав человека.

В таких условиях концепция R2P, которая могла бы стать основой реформенного процесса в ООН, не будет жизнеспособной и в итоге, может использоваться в целях произвольных военных интервенций, практику которых она была нацелена искоренить.

Более того, концепция «ответственности по защите» привела к существенному изменению осмысления доктрины применения силы и способствовала созданию международного режима защиты прав человека и борьбы с преступлениями характера erga omnes с возможностью привлечения физических (высокопоставленных) лиц к международной уголовной ответственности.

В 2002 г. вступил в силу Статут Международного уголовного суда, обладающий юрисдикцией в отношении лиц, ответственных за вызывающие озабоченность всего международного сообщества преступления. К таким преступлениям Статут относит преступления геноцида, преступления против человечности, военные преступления и преступление агрессии. Как и в практике послевоенных трибуналов (Нюрнбергский и Токийский трибуналы) и судов ad hoc (по бывшей Югославии и Руанде), иммунитет должностного лица, принадлежащий ему в соответствии с национальным или международным правом, не может быть препятствием для привлечения его к уголовной ответственности. Важным достижением в этой сфере является возможность преследования за международные преступления и привлечения к международной уголовной ответственности физических лиц непосредственно на основе международного права, а также обеспечение наказания преступников, которые зачастую оказываются недоступными национальной юстиции. Вместе с тем, эффективность деятельности Суда в значительной степени зависит от готовности государств к сотрудничеству, а также от поддержки Совета Безопасности ООН. При этом политически мотивированные решения государств об уклонении от сотрудничества с МУС могут негативно сказаться на его эффективности.

Ренессанс международного права и новые надежды на прочный мир

«Возрождение» международного права — первостепенная задача мирового сообщества, напрямую связанная с обеспечением международного мира и безопасности.

При этом одна из главных особенностей механизма функционирования международного права состоит в отсутствии централизованного аппарата принуждения, уполномоченного принуждать субъектов международного права к соблюдению его принципов и норм, а также к исполнению обязательств, вытекающих из положений отдельных международных документов. Таким образом, средства принуждения сосредоточены в руках самих субъектов международного права.

Примечателен тот факт, что Комиссия международного права ООН констатировала, что под мерами принуждениями (санкциями) следует понимать лишь меры, применяемые международными организациями, в частности на основании гл. VII Устава ООН, что в свою очередь придает им принципиальное отличие от индивидуальных действий государств. Впервые такое положение было высказано после принятия Статута Лиги Наций, а свое дальнейшее развитие и окончательное закрепление оно получило после принятия Устава ООН, возложившего ответственность за поддержание международного мира и безопасности на Совет Безопасности, обеспечив его возможностью применения рассмотренных выше принудительных мер.

По сути, сегодня мир стоит перед необходимостью возвращения к основной идее, заложенной отцами-основателями в Устав ООН в виде системы коллективной безопасности и безальтернативности решения существующих проблем с помощью многосторонней дипломатии. Справедливая политико-правовая оценка этих проблем, базирующаяся на прочном фундаменте международного права и созданных на его основе институтов по обеспечению международного мира и безопасности и подлинного уважения к правам человека, может породить новые надежды на прочный мир и устойчивое развитие.


Оценить статью
(Голосов: 29, Рейтинг: 4.97)
 (29 голосов)
Поделиться статьей
Бизнесу
Исследователям
Учащимся