Украина в надежде на безвизовый режим

Решение о предоставлении Украине безвизового режима со стороны ЕС пока не принято. Вместе с Украиной отмены виз для въезда в ЕС ожидают Грузия, Турция и самопровозглашенная Республика Косово. Ранее Киев надеялся, что безвизовый режим с Евросоюзом начнет действовать летом 2016 г., но теперь такое решение при самом быстром развитии событий может последовать осенью, а сам режим может быть введен в начале 2017 г.

Решение о предоставлении Украине безвизового режима со стороны ЕС пока не принято. Вместе с Украиной отмены виз для въезда в ЕС ожидают Грузия, Турция и самопровозглашенная Республика Косово. Ранее Киев надеялся, что безвизовый режим с Евросоюзом начнет действовать летом 2016 г., но теперь такое решение при самом быстром развитии событий может последовать осенью, а сам режим может быть введен в начале 2017 г.

Безвизовый режим как один из элементов евроинтеграции

Введение безвизового режима для Украины следует рассматривать в общем контексте евроинтеграционного вектора Украины. Вопросы визовой либерализации, а именно так было бы правильнее называть режим, который предлагается Украине, стояли на повестке дня в течение практически всего многолетнего взаимодействия ЕС и Украины. Пиком сотрудничества между ЕС и Украиной в области визовой проблематики стал период президентства В. Ющенко, при котором Украина в одностороннем порядке ввела безвизовый въезд для граждан стран ЕС, США, Японии, и хотя ответных симметричных шагов, естественно, не последовало, сама идея безвизового режима продолжала быть краеугольным камнем, столпом европейской мечты Украины.

Страны ЕС активно проводили политику «мягкой силы», в частности, в сфере совместных образовательных программ, грантов, стипендий и мероприятий; западные НПО и СМИ, формировали соответствующее информационное поле. Привлекательной европейской мечте Россия мало что могла противопоставить, неудивительно, что в столице, крупных городах, в центре и на западе страны евроинтеграция и проект получения от ЕС безвизового режима стали очень популярными. В ходе Евромайдана лозунги о европейском выборе практически всегда включали в себя требования безвизового режима, а значительная часть украинского общества воспринимала его введение как вполне реальный в краткосрочной перспективе шаг.

Тем не менее сразу после победы Евромайдана оказалось, что ЕС не спешит реализовывать украинскую мечту о безвизовом режиме. Дату предоставления безвизового режима европейцы передвинули вначале на саммит «Восточного партнерства» в мае 2015 г., затем она была отложена до декабря 2015 г., а теперь и до сентября 2016 г.

Упорство, с которым Украина отстаивает необходимость безвизового режима, понятно и даже логически обоснованно, ведь сегодня для украинских властей безвизовый режим – это возможность показать, что в процессе евроинтеграции есть реальные результаты. В этом контексте можно выделить несколько важных составляющих, характеризующих как процесс борьбы Украины за получение безвизового режима с ЕС, так и само значение безвизового режима для страны.

Безвизовый режим – средство для влияния на общество

EPA/ZURAB KURTSIKIDZE/Vostock Photo
Александр Скаков:
Грузия, ЕС и ассоциированное членство

Первое, на мой взгляд, самое важное и стратегическое обстоятельство – то, почему вопрос о безвизовом режиме стал так актуален и почему на сегодняшний день, судя по заявлениям официальных лиц, он является приоритетным. Это связано с тем, что за два с лишним года после Евромайдана европейская мечта вовсе не стала явью. Да, заключено Соглашение об ассоциации с ЕС, которое в большинстве своих положений предусматривает болезненное переформатирование украинской экономики, достигшей нижних точек падения. Экономика Украины демонстрирует некоторые признаки оживления, но они пока не свидетельствуют о переходе к восходящим трендам. Да, действуют механизмы финансовой помощи Украине, пусть и не такие широкие и значимые, как ожидал Киев. Да, существует хотя и трансформировавшаяся за последнее время, но сохраняющаяся политическая поддержка от ЕС. Но ни о вступлении в ЕС, ни о предоставлении Украине какого-либо переходного статуса речи не идет. И об этом можно судить не только по знаменитой фразе главы Еврокомиссии Ж.-К. Юнкера о невозможности вступления Украины в ЕС в ближайшие 25 лет, но и по многим другим заявлениям европейских дипломатов и политиков, тем более в условиях Brexit и миграционного кризиса, когда во многих странах ЕС все активнее заявляют о себе евроскептики, а порой и откровенные националисты.

Тем не менее до сих пор безвизовый режим – мера, от которой общество может быстро ощутить эффект и увидеть результат, в то время как экономический эффект от евроассоциации, даже по оценкам ее сторонников, –, это дело отдаленного будущего. В этих условиях предоставление Украине безвизового режима – это то, что может помочь властям частично отчитаться перед обществом, заявить о том, что идеалы Евромайдана и лозунги, под которыми значительная часть населения выступала в 2013 г., уже частично реализованы. Поэтому для украинских властей, казалось бы, второстепенный вопрос о введении безвизового режима остается до сих пор таким актуальным.

Второе важное обстоятельство обусловлено тем, что в украинском обществе начался процесс разочарования в евроинтеграции, и, что самое интересное, этот процесс вовсе не коррелирует с ростом пророссийских настроений. Происходит он не только в обществе, но и во власти, которая начала диверсифицировать свои контакты на внешнем контуре – Украина все активнее ищет точки взаимодействия с такими странами, как Турция, Азербайджан, государства Центральной Азии. Конечно, этот тренд не может заменить европейский вектор, который останется даже в долгосрочной перспективе приоритетным, но нарастание в украинском обществе апатии относительно евроинтеграции вкупе с попытками диверсифицировать внешнюю политику налицо. Во многом это стало результатом самообмана в 2013 г., и дело не в том, что европейский вектор неправильный, а в том, что процесс евроинтеграции не может быть односторонним. Он требует, с одной стороны, встречного движения, а с другой – серьезных усилий над собой, которые Украина мучительно стремится делать, но которые, прежде всего в антикоррупционной сфере, явно не удовлетворяют европейских партнеров.

Более того, такой сложный процесс, как евроинтеграция, требует политического доверия, которого у ЕС к украинской политической системе и политическому классу нет. Тем не менее, принимая во внимание тот факт, что безвизовый режим остается важным для общества, о чем свидетельствуют проводимые соцопросы, он будет оставаться на повестке дня, и Украина будет делать все возможное, чтобы добиться этого режима, пусть даже усеченном виде. При этом в качестве информационных поводов для демонстрации успехов Украины используются порой совершенно рутинные события, как, например, успешное рассмотрение вопроса в комитетах Европарламента.

Политическая ситуация в контексте введения безвизового режима

Третий важный аспект, который тесно связан с проблематикой безвизового статуса, – это конъюнктура, в которой происходит обсуждение данного вопроса. Неоднократное откладывание со стороны европейцев решения вопроса о безвизовом режиме во многом вызвано совокупностью внешних и внутренних факторов, которые выступают не в пользу Украины. Что касается внутренних причин, то очевидно, что значительная часть украинской элиты вовсе не была готова поступиться своими интересами ради получения безвизового режима. Характерным примером стало сложное рассмотрение вопроса об электронных декларациях, который первоначально не отвечал антикоррупционным обязательствам правительства. Довольно серьезные противоречия возникли вокруг системы декларирования активов, когда многие депутаты выступали за то, чтобы членами семей могли считаться только самые близкие родственники, что оставляло коррупционные лазейки. При этом предлагалось оттянуть срок подачи электронных деклараций до 2017 г. В итоге президент был вынужден наложить вето, и законодательство с трудом было приведено к состоянию, которое позволяет говорить о том, что в целом Украина выполнила свою часть обязательств. Тем не менее это можно утверждать, лишь употребляя «в целом», так как по-прежнему непонятна ситуация с укомплектованием Национального Агентства по предотвращению коррупции, неясно, как будет складываться дальнейшая судьба важного с точки зрения визовой либерализации закона о спецконфискациях, который пока отозван и который, по мнению многих юристов, направлен на отъем и перераспределение собственности, а вовсе не на борьбу с наследием режима В. Януковича, и не имеет права на существование.

REUTERS/Britta Pedersen
Министры иностранных дел Франции,
России, Германии и Украины
Александр Табачник:
Украина между Западом и Востоком

Что касается внешних причин, то до сих пор большой вопрос, что будет с постмониторинговым режимом ЕС для контроля над соблюдением законодательства и всех необходимых условий соответствия безвизовому режиму. Речь идет о желании ЕС создать предохранительный механизм при росте миграционных рисков, который позволит Брюсселю при необходимости быстро остановить безвизовый режим, а также если Украина начнет отменять реформы. В частности, министры юстиции и внутренних дел стран ЕС заявили на майской пресс-конференции в Брюсселе, что любые дальнейшие шаги по либерализации визового режима с ЕС должны приниматься только после введения в действие механизма его экстренной остановки.

Важными препятствиями на пути к внедрению безвизового режима стали также Brexit и миграционные волны, с которыми столкнулась Европа. Они и отсрочили рассмотрение этих решений в Европейском парламенте и Европейском совете. Brexit в гораздо большей степени, чем референдум в Нидерландах, нанес удар по украинским позициям в вопросе о введении безвизового режима. Если последний имел консультативное значение, затрагивал евроассоциацию и не мог напрямую влиять на либерализацию безвизового режима, то Brexit в еще больше превратил украинский вопрос в Европе во второстепенный и продемонстрировал, что ЕС в ближайшее время скорее будет заниматься своей архитектурой, и даже в случае одобрения безвизового режима, украинский трек, если не считать Минские соглашения, будет далеко не главным. Определенные опасения возникают в Европе и в отношении миграционного потенциала Украины, даже несмотря на то, что нормы визовой либерализации не предусматривают право граждан на работу и при сохранении паспортного контроля.

Более серьезный вопрос – вопрос безопасности, так как введение безвизового режима в стране, которая имеет на своей территории тлеющий конфликт, рискованно в гораздо большей степени, чем введение аналогичного режима с Грузией. Последняя не имеет открытого конфликта на своей территории, не обладает таким большим миграционным потенциалом, гораздо эффективнее и быстрее выполнила «домашнее задание» от ЕС, и тем не менее в отношении нее, например, в вопросе о возможном наплыве криминала в ЕС, есть определенные сомнения, особенно у Италии и Испании. Таким образом, сегодня внешняя конъюнктура, при том что Украина формально выполнила требования по приведению в надлежащий вид законодательства, явно не способствует ускорению рассмотрения вопроса о введении безвизового режима и заставляет ЕС искать дополнительную «подстраховку». Кроме того, нельзя сбрасывать со счетов и психологический фактор – после Brexit, миграционного кризиса и ряда терактов объяснить введение безвизовых режимов с такими странами, как Украина, населению ЕС будет сложнее.

Что получит Украина?

Четвертый аспект, на котором необходимо остановить внимание, – это роль безвизового режима для самой Украины. Безусловно, введение безвизового режима с ЕС – это важный шаг, и трудно согласиться с рядом экспертов, которые полностью отвергают серьезное значение этого шага. Он окажет определенное влияние прежде всего на развитие гуманитарных контактов и образовательных связей и будет служить дополнительным фактором для стимулирования туризма, однако ожидать туристического бума в Европу не стоит. Введение безвизового режима имеет серьезное политическое и психологическое значение, однако охарактеризовать его как первостепенную меру для улучшения положения украинского общества нельзя. Имея лишь ограниченное позитивное влияние на развитие инвестиционного климата, введение безвизового режима вряд ли изменит ситуацию с оттоком кадров. Те, кто могли уехать из Украины на работу в Европу, уже давно уехали, и, скорее, безвизовый режим может повлиять, и то довольно ограниченно (ведь находиться на территории ЕС можно будет в течение 90 дней), на отъезд низкоквалифицированных кадров, хотя права на работу в ЕС безвизовый режим не дает. Что касается необходимых для поездок документов основным станет биометрический паспорт, который признан в Европейском союзе. Однако представители Еврокомиссии отметили, что пограничные службы будут вправе запрашивать дополнительные документы, которые сейчас обязательны.

Кроме того, надо принимать во внимание и то, что число граждан Украины, у которых есть загранпаспорта, меньше четверти от тех, кто может их иметь. Таким образом, имея определенное значение для развития индивидуального и группового туризма, бизнес- и гуманитарных связей, введение безвизового режима может быть эффективным только ввиду повышения жизненного уровня и покупательной способности граждан страны, что в большей степени позволит использовать потенциал этого режима. Сам по себе безвизовый режим не приведет к прорыву, что ярко подтверждает пример Молдовы, где он в отрыве от реформ и при порой гротескной олигархизации не оказал серьезного позитивного влияния на развитие экономики и повышение благосостояния общества.

***

Сегодня получение безвизового режима для Украины носит скорее имиджевый характер и имеет больше внутриполитическое значение. Вероятно, что этот режим, который имеет серьезные ограничения с точки зрения предоставляемых возможностей, все же будет введен с 2017 г. Нынешнее отстранение Турции от введения безвизового режима – также сопутствующий позитивный фактор для Украины.

Введение безвизового режима окажет ограниченное позитивное влияние на возможности украинских граждан и бизнеса, будет коррелировать с другими мерами в процессе евроинтеграции, такими как введение ЗСТ, реализация различных гуманитарных проектов. Если режим не будет введен, это нанесет довольно серьезный имиджевый урон позициям ЕС в украинском обществе, прежде всего в той его части, которая или будет пользоваться этим режимом, или для которой его введение – важный индикатор успеха евроинтгреации.

Что касается России, то ее реакция на введение безвизового режима на Украине формально не может быть позитивной или негативной. Непосредственное влияние на ситуацию для Москвы безвизовый режим вряд ли окажет. Трудовые мигранты, которые работают в России, будут продолжать это делать, по крайней мере, ситуация будет оставаться более или менее стабильной, если Украина не начнет вводить для этих граждан ограничения. Но пока прозвучали только устные заявления – слишком большой ущерб могут понести миллионы семей от ограничений в этой сфере.

Вместе с тем для России введение безвизового режима оказывает психологическое воздействие. Хотя его и нельзя считать первостепенно важным фактором, но он присутствует. С одной стороны, введение безвизового режима можно расценивать как не столь важный шаг, и в этом есть большая доля истины. Этот шаг может интерпретироваться в России как своеобразная «подачка» украинским властям и в соответствующем ключе интерпретироваться в СМИ. Но, с другой стороны, в условиях давления на Россию по таким направлениям, как спортивные нарушения, запреты на въезд отдельных лиц, санкции и того, что вопрос о визовой либерализации для россиян отложен, это может восприниматься как еще один знак того, что позиция и интересы России на Украине отторгаются Западом.

Со стороны ЕС вопрос о введении безвизового режима вряд ли напрямую увязывается с другими вопросами, такими как частичная отмена санкций против России. Но если безвизовый режим будет введен, ЕС получит большую свободу действий, а Киев сразу не сможет требовать большего. Поэтому нельзя исключать, что эти вопросы могут рассматриваться комплексно.