Содействие развитию. Укрепятся ли российские позиции в Кыргызстане и Таджикистане?

Визиты В. Путина в Бишкек и Душанбе заметно укрепили российские позиции в Центральной Азии и зафиксировали осознание руководством Российской Федерации взаимозависимости безопасности и развития в регионе. Создание базы в Кыргызстане подкрепляется сотрудничеством в сфере энергетики и списанием долга, а продление договора о 201-й базе в Таджикистане – оказанием помощи в борьбе с наркоторговлей, смягчением условий регистрации трудовых мигрантов, поставками российских горюче-смазочных материалов (ГСМ) по льготным ценам. Все это создает впечатление, что содействие международному развитию (СМР) в приоритетном для России регионе выходит на новый уровень. Так ли это?

Визиты В. Путина в Бишкек и Душанбе (20 сентября и 5 октября 2012 г. соответственно) заметно укрепили российские позиции в Центральной Азии и зафиксировали осознание руководством Российской Федерации взаимозависимости безопасности и развития в регионе. Создание базы в Кыргызстане подкрепляется сотрудничеством в сфере энергетики и списанием долга, а продление договора о 201-й базе в Таджикистане – оказанием помощи в борьбе с наркоторговлей, смягчением условий регистрации трудовых мигрантов, поставками российских горюче-смазочных материалов (ГСМ) по льготным ценам. Все это создает впечатление, что содействие международному развитию (СМР) в приоритетном для России регионе выходит на новый уровень. Так ли это?

В данной статье мы дадим оценку эффективности использования Российской Федерацией ресурсов СМР в Центральной Азии как средства обеспечения национальных интересов и сформулируем ряд предложений по повышению качества управления этим важным инструментом проецирования «мягкой силы».

Do ut des, или наука помогать

В 2000-х годах на первый план в глобальной повестке дня СМР вышли проблемы результативности помощи, оцениваемой с точки зрения достижения целей развития в странах-реципиентах. Направленная на их решение Парижская декларация 2005 г. обозначила пять принципов повышения эффективности внешней помощи: руководящая роль принимающей стороны, гармонизация, согласованность, взаимная подотчетность, управление по результатам. Индикаторы их реализации стали «знаком качества» усилий по содействию развитию в XXI веке.

Однако стремление помогать развитию – лишь один из элементов в мотивации страны-донора, наряду с политическими, стратегическими, коммерческими, репутационными интересами. Различия в «весе» отдельных компонентов предопределяют степень «щедрости» донора (доля помощи во внутреннем валовом продукте), организационную модель управления помощью, специфику распределения средств между регионами, секторами, формами и каналами. Принцип «do ut des» играет такую же важную роль, как и моральный императив «помочь им – помочь самим себе», независимо от того, в чем состоит конкретная отдача от программ СМР.

Фото: www.er.ru
Визит В. Путина в Бишкек

Сегодня во всем мире даже классическая благотворительность стремится к эффективности. Однако СМР – не просто альтруизм, а средство изменения в социально-экономической, а зачастую и политической системе страны-реципиента. Это наука со своими алгоритмами и процедурами, в которой спонтанность и творческий подход не должны подменять продуманные и последовательные действия. В то же время ресурсы на цели СМР фактически изымаются у населения стран-доноров, что дает право оценивать результативность помощи и с точки зрения обеспечения национальных интересов донора, делать акцент на эффективность управления этими средствами. Целевое распределение средств – залог эффективности, но не панацея.

Важнейший критерий эффективного управления помощью – соответствие финансовых, организационных и кадровых ресурсов, а также каналов, форм и инструментов заявленным задачам. Подобное соответствие может быть найдено эмпирически, но в условиях обострения конкуренции на «рынке СМР» в результате выхода на сцену «новых» доноров этот путь контрпродуктивен. Эффективное управление требует институционального оформления внутри- и межведомственного поля, четкого разделения полномочий, выведения из тени как самой темы СМР, так и проблем его качества. Для достижения этого необходимо соответствующее аналитическое сопровождение и обладание информацией о деятельности «конкурентов», выявление и эффективное использование собственных конкурентных преимуществ, запуск полноценной системы оценки проектов и программ.

Цели и средства: тест на соответствие

С учетом реалий конца 2012 г. результативной можно считать такую помощь России странам Центральной Азии, которая:

• укрепляет национальную безопасность, снижая риски нестабильности ввиду вероятного вывода коалиционных войск из Афганистана в 2014 г.;
• способствует ускорению динамики интеграционных процессов, в первую очередь, в рамках ЕЭП;
• снижает внутрироссийские социальные риски, связанные с миграцией и торговлей наркотиками;
• создает благоприятные возможности для деятельности отечественных бизнес-структур;
• способствует сохранению преобладающего политического и экономического влияния Российской Федерации в регионе.

Цели и задачи политики России в области СМР в Центральной Азии в силу объективных культурно-исторических и геополитических причин масштабнее тех, что ставят перед собой другие доноры. Это касается и территориально удаленных государств Запада (США, Япония, страны ЕС, Швейцария), и сопредельных стран Востока (Китай, Турция, Иран и др.). Но адекватны ли имеющиеся в распоряжении России ресурсы для получения должной «отдачи» от содействия развитию?

Ответ зависит от того, ограничиваемся ли мы категорией «официальная помощь развитию» (ОПР) в узком значении, принятом в «клубе доноров» – Комитете по содействию развитию Организации экономического сотрудничества и развития (КСР ОЭСР), или говорим о реальном содействии развитию, включая в него формы, выходящие за эти рамки.

В первом случае на фоне других стран-доноров Россия в Кыргызстане и Таджикистане выглядела, по меньшей мере, неубедительно. Так, с 2002 по 2011 гг. Россия выделила Таджикистану в качестве ОПР 13543 тыс. долл., или 0,8% от общего объема донорской помощи, поступившей в страну. Для сравнения: доля Китая – 52,9%, Японии – 11,8%, США – 10,4%, Турции – те же 0,8% [1].

Оперирование более широкой категорией «СМР» дает совершенно иную картину, поскольку позволяет учитывать так называемые «прочие официальные потоки», а именно:

• поставки ГСМ по льготным ценам (снятие экспортных пошлин на ежегодную поставку в Таджикистан 1 млн т нефтепродуктов без права реэкспорта эквивалентно добавлению в казну этого государства около 200 млн долл.);
• погашение долгов по схеме «долг в обмен на программы развития» (Таджикистану в 2010 г. был погашен долг в размере 242,4 млн долл., Кыргызстану в 2002 г. – 57,6 млн долл., а в 2012 г. – 489 млн долл.;
• прямые иностранные инвестиции (в 2011 г. объем российских инвестиций в экономику РТ составил 60% от всех ПИИ, а в строительство Камбаратинской ГЭС-1 и Верхне-Нарынского каскада ГЭС Россия решила вложить 4 млрд долл.);
• денежные переводы трудовых мигрантов из Российской Федерации в страны исхода (в 2011 г. в Таджикистан – около 2752 млн долл., в Кыргызстан – 1407 млн долл., что, по оценкам специалистов, составляет намного больше половины бюджета этих стран [2]).

Необходимо также отметить, что в период кризиса Россия предоставила странам СНГ 4 млрд долл. в виде льготных кредитов и безвозмездной помощи [Из выступления Министра иностранных дел РФ С.В.Лаврова на 65-ой сессии Генассамблее ООН «Цели развития тысячелетия»], без учета списания задолженности.

Есть и другие, менее крупные, но также значимые программы, которые при сохранении нынешнего подхода к формированию статистической отчетности могут остаться втуне. В их числе – Межгосударственная целевая программа «Рекультивация территорий государств-членов ЕврАзЭС, подвергшихся воздействию уранодобывающих производств», утвержденная в апреле 2012 г. и рассчитанная на шесть лет. На ее выполнение выделяется 1156 млн руб.: 75% – из бюджета Российской Федерации, 15% – из бюджета Казахстана и по 5% – из бюджетов Кыргызстана и Таджикистана. С 2013 г. Программой предусматривается рекультивация трех объектов, являющихся источниками потенциальной трансграничной экологической угрозы для всего центральноазиатского региона, – двух в Кыргызстане (Мин-Куш, хвостохранилище Туюк-Су и Каджи-Сай) и одного в Таджикистане (Табошар). Реализация данной Программы будет способствовать решению серьезных социально-экономических и экологических задач в Кыргызстане и Таджикистане. Россия намерена помогать своим партнерам финансовыми и кадровыми ресурсами, а также технологиями.

Другими словами, российский вклад в содействие развитию беднейших стран Центральной Азии оказывается на деле значительно больше вклада «конкурентов». Проблема в том, что данные по всем видам СМР не обобщаются должным образом, и на это есть определенные причины.

Качество управления и управление качеством

Фото: РИА Новости
Визит В. Путина в Душанбе

С организационной точки зрения ситуация вызывает большую обеспокоенность. Процесс формирования национальной системы СМР с 2007 г. до осознания каждым участником процесса своей роли и сферы ответственности не продвинулся. Решения о выделении средств по-прежнему носят политический характер и принимаются ad hoc. Налицо вопиющая недопредставленность тематики в российских диппредставительствах на «местах» на всех уровнях: от кадрового до информационно-аналитического. И дело отнюдь не в недостатке профессионализма, а в отсутствии целеполагания из центра и фокуса на тематике СМР.

Профиля Российской Федерации до сих пор нет на сайте о деятельности международных донорских организаций в Кыргызстане. Качество информации о российской помощи на странице Госкомитета по инвестициям и управлению государственным имуществом Республики Таджикистан, сопровождающего всю донорскую активность в стране, вызывает вопросы (от помощи странам Африки южнее Сахары до «мертвого» перечня мероприятий по программе поддержки соотечественников). В результате Россия оказывается вне круга доноров, хотя и является им де-факто и де-юре, не демонстрирует своих возможностей, не продвигает своих экспертов. В российских органах государственной власти распространено мнение, что СМР – не поле для конкуренции. Но это далеко не так, особенно если присмотреться к политике таких бизнес-ориентированных доноров, как Китай, Япония, Турция и др. Даже тот факт, что ряд представительств агентств ООН в Кыргызстане и Таджикистане возглавляют высококвалифицированные специалисты-россияне, Россия пока не использует в должной мере, с обоюдной выгодой для себя и для этих структур, которые она софинансирует.

В России аналитическое и информационное сопровождение реализуемых инициатив также оставляет желать лучшего. Принятие решений ad hoc ограничивает роль экспертного сообщества обсуждением уже запущенных проектов. Проигрывает Россия и в продвижении своих инициатив в информационном поле. Особенно заметны фрагментарность и противоречивость данных, содержащихся в сообщениях официальных источников (министерств, ведомств, посольств), что в отсутствие пула разбирающихся в теме журналистов может быть подано в СМИ не в пользу России как донора. На форумах и в комментариях после перепечаток материалов о российском СМР превалируют негативные отклики бдительных налогоплательщиков. Между тем объемы российской помощи Кыргызстану и Таджикистану, ее нацеленность на развитие этих стран, являющихся основными поставщиками трудовых мигрантов в Россию, оправданы, исходя как из соображений безопасности, так и с общегуманитарной точки зрения. И об этом пора говорить.

Российские ведомства, ответственные за СМР, в своей текущей работе почти не уделяют внимания системному мониторингу деятельности коллег по цеху в наших органах государственной власти, других доноров в Кыргызстане и Таджикистане. В итоге информация носит фрагментарный характер, что затрудняет принятие стратегически обоснованных решений и выявление собственных конкурентных преимуществ. «Работа над ошибками», равно как и определение «лучших и худших практик», проводится крайне редко, а на оценку эффективности собственных программ средства и вовсе зачастую не выделяются.

Заметно снижает эффективность управления и отсутствие резерва специалистов, способных укрепить российский потенциал влияния в международных организациях и понимающих принципы проектной деятельности, столь необходимой для оказания двусторонней помощи. Здесь уместно напомнить, что во времена СССР кадровая политика в этой области находилась в ведении руководителей государства. Существовал «золотой резерв», представители этой тысячи лучших из лучших сейчас находятся на высоких постах и даже возглавляют органы государственной власти России. Однако в 1991 г. после отмены принципа ротации международных чиновников специальный факультет во Всесоюзной академии внешней торговли, готовивший руководящих специалистов для системы ООН, был закрыт. Кадровый резерв как институт был утерян.

Фото: РИА Новости
Сергей Лавров на совещании руководителей
представительств и представителей
Россотрудничества за рубежом

Сегодня специалистами в сфере СМР являются в основном люди, которые «вошли в тему», соприкасаясь с тематикой деятельности «восьмерки», «двадцатки», МВФ, Всемирного банка, обеспечивая поддержку министру финансов как управляющему от России в Международном валютном и финансовом комитете (МВФК) и Комитете по развитию. Целенаправленной подготовки специалистов по СМР в России пока нет. В ситуации невыясненного спроса вузы запрашивают госзаказ на подготовку таких специалистов, но эта схема пока не нашла своего заказчика. Вероятность оперативного преодоления недостатка квалифицированных кадров остается низкой.

Наконец, в структуре российской ОПР странам Центральной Азии налицо явный перекос в сторону гуманитарной помощи в ущерб долгосрочной помощи развитию. Большая часть средств реализуется через многосторонние каналы. Это взносы в международные финансовые и экономические организации, прежде всего, в программы, фонды, спецучреждения ООН, региональные экономические комиссии и другие организации, реализующие программы развития, а также участие в финансировании глобальных фондов и исполнение специальных международных инициатив, осуществляемых в рамках «Группы восьми».

Хотя используется преимущественно механизм «управляемого», целевого финансирования – трастовые фонды, с помощью которых был запущен ряд программ – Российская программа содействия образованию в целях развития (READ) [3], Евразийский центр по продовольственной безопасности и т.д., вопрос об оправданности такого распределения средств остается открытым. Сложно избавиться от впечатления, что российские ведомства, в первую очередь, отдают помощь «на откуп» международным организациям, чтобы не брать на себя дополнительную ответственность, сопряженную с обучением «науке помогать».

Как повысить «отдачу»

Мы уже кратко обозначили собственное видение ситуации и в заключение хотели бы озвучить ряд предложений по совершенствованию управления российским СМР в наиболее приоритетном для России регионе.

1. Желательно использовать опыт «традиционных» доноров по разработке многолетних страновых стратегий, содержащих в себе целевые ориентиры, планы мероприятий, механизмы оценки эффективности программ и проектов.
2. Целесообразно произвести оценку соответствия географического распределения российской помощи приоритетам, заявленным в Концепции участия Российской Федерации в содействии международному развитию (2007 г.). Возможно, пора перераспределить усилия и средства в пользу Кыргызстана и Таджикистана и направить их в секторы с наибольшей потенциальной «отдачей» (образование, поддержка развития малого и среднего бизнеса, помощь в сертификации товаров и услуг, гидроэнергетика).
3. Не стоит ограничиваться поставками гуманитарной помощи; пришло время осуществлять долгосрочные инвестиции в социальное и экономическое развитие, в котором Россия объективно заинтересована значительно больше своих «конкурентов», содействовать укреплению человеческого потенциала, создавать новые рабочие места, развивать инфраструктуру.
4. Имеет смысл произвести переориентацию помощи с многосторонних на двусторонние каналы; укрепить потенциал Россотрудничества в сфере проектной деятельности и разработать четкие критерии эффективности его работы.
5. Представляется важным не распылять помощь по многим проектам, неспособным оказать должный эффект и оказывающим дополнительную нагрузку на и без того слабые институты в республиках Центральной Азии. Нужны эффективные, точечные и «показательные» проекты, отвечающие потребностям реципиентов. В первую очередь, целесообразно сделать акцент на сфере образования, которую Россия в последние годы (пусть и в значительной степени интуитивно) уже обозначила одним из главных приоритетов своей донорской активности в регионе. Так, в Таджикистане помощь на цели образования составляет 66% от заявленной российской ОПР этой стране, тогда как в совокупном пуле донорской помощи РТ доля сектора образования составляет лишь 3,2% [4].
6. Необходимо искать возможности стать участником трехсторонних партнерств. В роли партнеров могут выступать как Всемирный Банк или ПРООН, так и партнеры по ЕЭП, например, Казахстан.
7. Целесообразно компенсировать вероятность нецелевого распределения средств страной-реципиентом «связыванием» помощи – в рамках проектов технического содействия или строительства объектов «под ключ», как это делал в прошлом СССР, а сегодня – Китай.
8. Желательно создавать государственно-частные партнерства с целью привлечения средств частных компаний и облегчения выявления тех сфер, в которых реализация программ и проектов в наибольшей степени способствовала бы укреплению позиций российского бизнеса.
9. Необходимо повысить качество учета данных и информационного обеспечения политики в сфере СМР с тем, чтобы страны-реципиенты и другие страны-доноры имели полное представление обо всех инициативах, реализуемых Россией, включая списание задолженности, прямые инвестиции, помощь мигрантам, снижение таможенных пошлин, помощь соотечественникам и т.д.
10. Следует уделять больше внимания аналитическому обеспечению политики оказания помощи в приоритетных регионах, в том числе посредством более активного привлечения экспертного сообщества и гражданского общества в целом. В контексте российского председательства в «Группе двадцати» (2013 г.), «Группе восьми» (2014 г.) и БРИКС (2015 г.) необходимо расширить обсуждение тематики СМР, в том числе и на портале РСМД. Это будет способствовать продвижению российского видения проблем содействия развитию не только на региональном, но и на глобальном уровне.

Осенний прорыв российской дипломатии в Кыргызстане и Таджикистане создал благоприятный момент для того, чтобы придать процессу становления системы участия России в СМР новый импульс. Не использовать его означает упустить прекрасную возможность превратить «мягкую силу» в подлинно действенный ресурс российской дипломатии и реализовать осознанную на самом высоком уровне потребность в уравновешивании «жесткой силы», которая долгое время доминировала в отечественном внешнеполитическом инструментарии. Российскому экспертному сообществу следует приложить все усилия, чтобы не упустить эту возможность.

1. По официальным данным Госкомитета по инвестициям и управлению государственным имуществом Республики Таджикистан (ГКИУГИ), представленным в Отчете о внешней помощи за 2011 г.

2. World Bank. Migration and Remittances Factbook 2011. Washington, DC, 2011.

3. Российская программа содействия образованию в целях развития – Russia Education Aid for Development (READ) program. Реализуется в рамках индивидуального трастового фонда Всемирного банка, созданного в 2008 г. по инициативе России. Таджикистан и Кыргызстан входят в число 8 стран-участниц программы.

4. Отчет о внешней помощи за 2011 г. Материал готовится к публикации Госкомитетом по инвестициям и управлению государственным имуществом Республики Таджикистан.