Сделка на саммите ЕС: Brexit не отменяется
Премьер-министр Великобритании
Дэвид Кэмерон прибывает на саммит
лидеров стран ЕС. Брюссель,
18 февраля, 2016
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Голосов: 2, Рейтинг: 5) |
(2 голоса) |
К.полит.н., зав. Центром политической интеграции ЕС Института Европы РАН, эксперт РСМД
Европейский союз в настоящее время переживает один из самых сложных периодов своей истории. На этом фоне угроза выхода Великобритании из Евросоюза не добавляет оптимизма в отношении будущего ЕС. С другой стороны, желание разрешить, хотя бы временно, британскую проблему, видимо, способствовало достижению компромисса на прошедшем 18–19 февраля 2016 г. саммите Европейского Совета. Соглашение с Великобританией было достигнуто после труднейшего переговорного марафона, в ходе которого все требования премьер-министра Соединенного Королевства Дэвида Кэмерона были формально удовлетворены.
Европейский союз в настоящее время переживает один из самых сложных периодов своей истории. Острейший миграционный кризис, последовавший за кризисом еврозоны, привел к резкому снижению солидарности внутри объединения. На этом фоне угроза выхода Великобритании из Евросоюза не добавляет оптимизма в отношении будущего ЕС. С другой стороны, желание разрешить, хотя бы временно, британскую проблему, видимо, способствовало достижению компромисса на прошедшем 18–19 февраля 2016 г. саммите Европейского Совета. Соглашение с Великобританией было достигнуто после труднейшего переговорного марафона, в ходе которого все требования премьер-министра Соединенного Королевства Дэвида Кэмерона были формально удовлетворены. Однако достигнутые договоренности не гарантируют положительного результата на референдуме о членстве страны в ЕС.
…
Будучи премьер-министром коалиционного правительства, Дэвид Кэмерон в 2013 г. объявил о необходимости провести референдум о членстве Соединенного Королевства в ЕС до конца 2017 г. Данное заявление было вызвано усилением позиций евроскептиков в партии тори, а также желанием снизить влияние Партии независимости Соединенного Королевства (UKIP) на консервативный электорат перед всеобщими выборами. Неожиданно уверенно выиграв выборы в мае 2015 г. и сформировав однопартийное правительство, Кэмерон был вынужден подтвердить свое обещание. В результате 8 сентября 2015 г. британский парламент принял законопроект о референдуме. Сам Дэвид Кэмерон не поддерживает идею выхода страны из ЕС, при этом он активно критикует деятельность Брюсселя, последовательно отстаивает необходимость реформирования Союза и изменения вектора его развития. Такая неоднозначная во многом позиция объясняется внутриполитическим раскладом в консервативном лагере Британии и расколом в общественном мнении по вопросу членства страны в ЕС.
Нельзя забывать, что у Великобритании всегда был особый формальный и неформальный статус в рамках ЕС.
Нельзя забывать, что у Великобритании всегда был особый формальный и неформальный статус в рамках ЕС. В настоящее время Соединенное Королевство имеет законодательно оформленное право не вводить евро и, соответственно, не участвовать в финансовых и банковских проектах сотрудничества в рамках еврозоны. Великобритания не входит в Шенгенскую зону и участвует во всех проектах в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия (включает иммиграционную и визовую политику, предоставление убежища, охрану границ, полицейское сотрудничество, борьбу с терроризмом и распространением наркотиков и др.) по желанию. За Великобританией закреплены исключения из применения Хартии фундаментальных прав, а также возмещение части взносов, отправляемых в бюджет ЕС. При этом Соединенное Королевство успешно пользуется и очень дорожит возможностью доступа к Единому внутреннему рынку (ЕВР) ЕС, играет значительную роль в формировании внешней политики ЕС и политики безопасности, а также, будучи второй экономикой объединения, вносит значительный вклад в общий ВНП Евросоюза. Однако британским евроскептикам кажется, что членство в ЕС сильно ущемляет национальный суверенитет страны и требует значительных расходов на реализацию интеграционных проектов.
Британским евроскептикам кажется, что членство в ЕС сильно ущемляет национальный суверенитет страны и требует значительных расходов на реализацию интеграционных проектов.
Условиями для агитации за продолжение членства Великобритании в ЕС Кэмерон обозначил пересмотр формата британского участия и реформирование деятельности Европейского союза в целом. Для этого он предполагал провести переговоры с руководством ЕС, результаты которых в идеале должны были быть закреплены в новом тексте договора. Проблемы функционирования зоны евро в условиях кризиса позволяли Д. Кэмерону надеяться на возможность пересмотра основополагающего договора ЕС, однако сложность, длительность и несвоевременность согласования нового текста сделали эту надежду неосуществимой. Таким образом, решение по британским предложениям должно было быть принято на уровне Европейского Совета.
10 ноября 2015 г. Кэмерон направил письмо в адрес Председателя Европейского Совета Дональда Туска с перечнем требований, которые он считает важными для британского общества и необходимыми к выполнению для продолжения британского участия в ЕС. После этого начался активный переговорный процесс между делегациями государств-членов, институтами ЕС и самой Великобританией о поиске приемлемого компромисса по представленным предложениям.
Следует отметить, что как лидеры Европейского союза Дональд Туск и Жан-Клод Юнкер, так и практически все государства-члены выступают за сохранение Великобритании в составе ЕС. Однозначную поддержку переговорному процессу демонстрировала и канцлер Германии Ангела Меркель. В то же время ряд государств-членов имели серьезные возражения против отдельных требований Д. Кэмерона. Франция опасалась влияния стран, не входящих в зону евро, на продвижение интеграции в финансовой сфере. Бельгия выступала против специальных исключений для Великобритании в вопросах политической интеграции, опасаясь эффекта домино. Страны Вишеградской группы справедливо полагали, что ограничения выплаты пособий в Великобритании трудящимся из других стран ЕС в первую очередь ударит по их гражданам. Дания, в свою очередь, настаивала на том, что возможность введения таких ограничений должна быть доступна для любой страны ЕС, а не только Британии. Необходимо также учитывать, что существуют объективные институциональные и юридические ограничения, которые невозможно игнорировать при согласовании новых законов. Переговоры шли на разных уровнях и в разных форматах, а окончательное решение по всему списку, предложенному Кэмероном, было достигнуто на саммите ЕС поздним вечером 19 февраля 2016 г.
Дэвид Кэмерон предлагал провести реформы ЕС или предоставить Великобритании дополнительные исключения в четырех сферах — экономическое управление, конкурентоспособность, правила, регулирующие свободу передвижения в рамках ЕС, и национальный суверенитет.
В Заключении Европейского Совета подчеркивается, что предлагаемые к исполнению меры полностью соответствуют основополагающим договорам ЕС и вступят в силу только после того, как правительство Соединенного Королевства проинформирует Совет ЕС о том, что страна остается в составе ЕС. В противном случае они будут аннулированы. Новые правила предлагается оформить в виде решений Совета, деклараций Совета и Комиссии, некоторые будут внесены в текст основополагающего договора при его ближайшем пересмотре, предусмотрено также внесение поправок в уже действующее вторичное законодательство ЕС.
Дэвид Кэмерон предлагал провести реформы ЕС или предоставить Великобритании дополнительные исключения в четырех сферах — экономическое управление, конкурентоспособность, правила, регулирующие свободу передвижения в рамках ЕС, и национальный суверенитет. В итоге британский премьер-министр получил положительный результат по всем запрашиваемым требованиям, однако интерпретация компромиссных решений может быть неоднозначной.
Отсрочку полноценного введения новых правил до 2020 г. можно рассматривать как определенный учет интересов стран Вишеградской группы.
Наименее острым было обсуждение предложений по повышению конкурентоспособности ЕС и развитию рынка цифровых услуг, поскольку необходимость действий в данной сфере признают все лидеры ЕС и государств-членов. В целом было решено, что Комиссия проведет ревизию соответствующего законодательства ЕС с целью его упрощения, снижения зарегулированности рынка, особенно для малых, средних и микро предприятий. На уровне Европейского Совета не встретило возражений и предложение Британии активизировать усилия в переговорах о заключении двусторонних соглашений ЕС с США, Японией, МЕРКОСУР и странами АТР в сфере торговли и инвестиций. Важной составляющей внешнеэкономической политики ЕС должна стать представленная Комиссией в октябре 2015 г. новая торговая стратегия.
В плане экономического управления новые правила регулируют взаимоотношения стран, входящих и не входящих в зону евро, в условиях усиления координации стран еврозоны и создания банковского союза. Также они затрагивают функционирование Единого внутреннего рынка ЕС. Теперь при рассмотрении новых законов в финансовой сфере, продвигаемых Еврогруппой, Великобритания или любая другая не перешедшая на евро страна, в случае серьезной угрозы ее интересам (например, интересам Сити), может применить вариант механизма «экстренного торможения», когда законопроект возвращается назад на обсуждение Совета министров ЕС, а если необходимо, то и Европейского Совета. Новые правила не предусматривают возможность ветирования со стороны не использующих евро стран (на этом настояли Германия и Франция), но дают им возможность отложить вступление законопроекта в силу и представить свои интересы при последующем обсуждении. Страны, не перешедшие на евро, могут не участвовать в антикризисных мерах для сохранения стабильности в зоне евро. При этом они не могут быть дискриминированы в рамках Единого внутреннего рынка ЕС. С другой стороны, страны, не использующие единую европейскую валюту, не должны мешать эффективному функционированию Экономического и валютного союза ЕС.
Дэвид Кэмерон добился того, что за Великобританией признается право не участвовать в углублении политической интеграции ЕС.
Самыми сложными для реализации были предложения Д. Кэмерона, связанные с ограничением правил свободы передвижения в ЕС. Во внутриполитическом дискурсе Британии всех иностранцев называют иммигрантами, не учитывая того факта, что пребывание в стране граждан ЕС и граждан из третьих стран, не входящих в ЕС, регулируется разными законами и правилами. Согласно нормам Единого внутреннего рынка ЕС, граждане Европейского союза (что тождественно гражданам стран, входящих в ЕС) имеют право работать в любой стране ЕС и получать доступ к равным с гражданами этого государства социально-экономическим правам. Британия не имеет исключений из правил ЕВР, более того, кровно заинтересована в его эффективном функционировании. В то же время британское общественное мнение в целом негативно относится к предоставлению социальных льгот гражданам из других стран ЕС, приехавших на работу в Соединенное Королевство, что стало одним из аргументов для сторонников выхода страны из Европейского союза. Поэтому для Д. Кэмерона было чрезвычайно важно добиться ограничений в данной сфере, а также ужесточить меры в отношении граждан ЕС, нарушающих британские законы. С другой стороны, лидеры Европейского союза не могли пойти на серьезное ущемление правил функционирования ЕВР. Следует также учитывать тот факт, что предложения Д. Кэмерона в данной сфере встретили очевидных противников в лице стран Центральной и Восточной Европы, чьи граждане в основном и едут работать в Великобританию. В итоге Британия добилась внесения поправок в соответствующие регламенты ЕС, однако ограничения были значительно смягчены по сравнению с первоначальными требованиями Д. Кэмерона.
Углубление интеграции через движение вперед продвинутой группы стран становится все более актуальным.
Великобритания получила возможность оградить свою социальную систему от щедрых платежей нерезидентам через механизм экстренного торможения (emergency brake) в случае резкого увеличения наплыва рабочей силы из других стран ЕС. Запуск такого механизма идет через согласование с Комиссией и Советом ЕС. Ограничения на доступ к социальным пособиям, таким как налоговые вычеты и пособие на жилье, распространяются на вновь прибывших работников из других стран ЕС, еще не выплачивающих социальные взносы в пользу принимающего государства. Социальные выплаты могут быть полностью отменены на срок до четырех лет, но по мере нарастания социальных пособий работникам ограничения будут постепенно сниматься. В целом ограничительный период может составлять до семи лет (Д. Кэмерон предлагал тринадцать). При этом необходимо отметить, что приведенные выше изменения будут оформлены как поправки к уже существующим регламентам, что автоматически ставит новое законодательство под контроль со стороны Суда ЕС.
Согласно еще одному положению соглашения, теперь государства-члены смогут ограничить (а не отменить, как предлагал вначале Д. Кэмерон) пособия, выплачиваемые работникам из других стран ЕС на детей, которые проживают за пределами государства, предоставляющего работу родителям. Такие выплаты могут отличаться от пособий на детей у резидентов и соответствовать уровню жизни в стране ЕС, где проживает ребенок. Данные меры будут применяться только к вновь прибывшим работникам из стран ЕС, но с 2020 г. ко всем трудовым мигрантам из стран Европейского союза. При этом Комиссия отметила, что не планирует применять данную систему к другим типам пособий, например, к пенсии по старости. Отсрочку полноценного введения новых правил до 2020 г. можно рассматривать как определенный учет интересов стран Вишеградской группы.
Кира Годованюк:
Новый референдум о независимости
Шотландии — быть или не быть?
Кроме того, по настоянию Великобритании супруги граждан ЕС из третьих стран, вступившие в брак по расчету, будут лишены возможности использовать положения о свободе передвижения, к ним будет применяться иммиграционное законодательство ЕС и страны проживания. Также будет ужесточено законодательство в отношении граждан из других стран ЕС, которые представляют угрозу безопасности стране проживания.
Еще один чрезвычайно важный с точки зрения внутренней и внешней политики Великобритании пункт переговоров — продвижение ЕС к «более тесному союзу» и ограждение национального суверенитета от «ползучей федерализации». Дэвид Кэмерон добился того, что за Великобританией признается право не участвовать в углублении политической интеграции ЕС. При этом в Заключении Европейского Совета отмечается, что формулировка из преамбулы Договора о стремлении к «более тесному союзу между гражданами» ЕС не является юридически обязывающей и не подразумевает реализации через вторичное законодательство Евросоюза. Документ также подтверждает существующие у Британии исключения, отмечая, что протоколы имеют такую же законодательную силу, как и основной текст Договора. Однако предоставляя очередные исключения Соединенному Королевству, Европейский Совет отметил, что страны, которые хотели бы продвигать интеграцию вперед, могут это делать через механизм продвинутого сотрудничества [1] или двигаясь вперед в тех областях, где несогласные государства-члены имеют исключения. Таким образом, углубление интеграции через движение вперед продвинутой группы стран становится все более актуальным, хотя при реализации крупных проектов таит в себе потенциальную опасность резкого разобщения внутри ЕС.
Национальная безопасность остается в исключительной компетенции государств-членов. Такое подтверждение важно для стран ЕС, которые имеют определенные амбиции в сфере безопасности и обороны.
При подписании Маастрихтского договора Великобритания настояла на внедрении принципа субсидиарности как основополагающего в функционировании ЕС. В настоящем соглашении его применение в очередной раз подтверждается в качестве гарантии от чрезмерного развития наднационального компонента. Кроме того, Великобритания выдвинула требование усилить контроль национальных парламентов над принимаемым законодательством в ЕС. Такое требование в целом не противоречило духу основополагающего договора, где уже были прописаны похожие положения, и не вызвало особых разногласий у лидеров ЕС. Теперь, если 55% парламентов государств-членов не соглашаются, что предлагаемое законодательство соответствует принципу субсидиарности, его отправляют на доработку в Комиссию. При обсуждении Германия была против данного предложения, но, учитывая сложность его практической реализации, пошла на уступки Британии.
Все принятые проекты законов и поправок вступят в силу только, если Британия останется в ЕС.
В Заключении Европейского Совета подтверждается также, что национальная безопасность остается в исключительной компетенции государств-членов. Такое подтверждение важно не только для Британии, но и для других стран ЕС, которые имеют определенные амбиции или исключения в сфере безопасности и обороны.
Следует отметить, что большая часть согласованных изменений прописана не как исключения только для Британии, а как новые правила для всех государств-членов или, в случае зоны евро, всех стран, не использующих единую европейскую валюту. Такая постановка вопроса сделала предложения Д. Кэмерона более привлекательными для ряда государств-членов и может рассматриваться как вклад Британии в реформирование Евросоюза в целом. В частности, существует большая вероятность, что возможностью индексировать пособия на детей воспользуются практически все страны Западной Европы. Важность равных возможностей применения данного положения отметил после саммита премьер-министр Дании Ларс Лёкке Расмуссен.
Однако более успешное для Д. Кэмерона завершение переговоров, чем ожидалось, совсем не гарантирует положительный для него и Евросоюза результат на референдуме о членстве Великобритании в ЕС.
Соглашение Европейского союза с Великобританией, в основном отвечающее требованиям Дэвида Кэмерона, дает некоторую надежду на решение в очередной раз обострившейся британской проблемы. С другой стороны, в условиях снижения общей солидарности в ЕС, оно чревато еще большей дифференциацией внутри Евросоюза. Однако лидеры ЕС подстраховались: в Заключении Европейского Совета четко оговаривается, что все принятые проекты законов и поправок вступят в силу только, если Британия останется в ЕС. Если же Соединенное Королевство покидает ЕС, то все предлагаемые изменения, в том числе и те, которые распространяются и на другие страны, не будут реализованы, чтобы не размывать существующие правила. Таким образом, складывается удивительная ситуация, когда воспользоваться плодами британского шантажа готовы многие государства-члены, но никто не готов выступать так же открыто, а в случае неудачи британского референдума страны ЕС готовы остаться при действующих правилах.
Положения, относящиеся к экономическому управлению, и исключение, предоставленное Великобритании «из более тесного союза», будут включены в текст основополагающего договора, при его следующей ревизии, которая возможна, в том числе, при вступлении новых членов. Данные обязательства можно расценить как определенную победу Дэвида Кэмерона и хороший аргумент в агитационной кампании для привлечения голосов умеренных скептиков.
Однако более успешное для Д. Кэмерона завершение переговоров, чем ожидалось, совсем не гарантирует положительный для него и Евросоюза результат на референдуме о членстве Великобритании в ЕС. Общественное мнение Британии в отношении членства в ЕС, согласно различным опросам, колеблется в районе 50%. Конкретные результаты опросов часто зависят от формулировок и приверженности проводящих опросы. Многие видные деятели консервативной партии, в частности Борис Джонсон (популярный мэр Лондона и возможный преемник Д. Кэмерона на посту лидера партии), Майкл Гоув, лорд Лоусон и другие не готовы отказаться от своих критических взглядов в отношении ЕС.
После саммита ЕС Кэмерон провел экстренное совещание с кабинетом министров, которое впервые со времен фолклендского кризиса прошло в субботу. На нем было решено, что референдум о продолжении членства Великобритании в ЕС пройдет 23 июня 2016 г. Теперь основная задача Д. Кэмерона — убедить свой кабинет, Консервативную партию и большинство населения Соединенного Королевства, что достигнутая в Брюсселе сделка позволит стране пользоваться всеми преимуществами членства в ЕС, особенно участием в Едином внутреннем рынке, без ущерба для национального суверенитета. Важным аргументом за сохранение Великобритании в составе ЕС может стать позиция Шотландской Национальной партии, которая вступает за проведение нового референдума о независимости Шотландии, в случае, если подданные Ее Величества проголосуют за выход Соединенного Королевства из Европейского союза.
1. Подробнее о механизме продвинутого сотрудничества см.: Бабынина Л.О. Применение продвинутого сотрудничества - новый тренд развития Европейского Союза // Вестник МГИМО-Университета, 2014, № 4(37), стр. 148-154.
(Голосов: 2, Рейтинг: 5) |
(2 голоса) |
