Примериваясь к инструментам глобального управления

Экономические интересы и экономические инструменты реализации политических интересов занимают все более важное место в российской внешней политике. Происходит ее экономизация, осваиваются методы влияния, относящиеся к инструментарию глобального управления (global governance).

Начиная с 2000 г. Россия, восстанавливая свой экономический и финансовый потенциал, стала уходить от пассивной, созерцательной позиции в отношении экономических и финансовых реалий и институтов международной жизни. Сначала она попыталась использовать эти правила в своих политических интересах, затем поставила некоторые из них под вопрос и взяла на себя координацию действий недовольных этими правилами растущих экономик (БРИКС). Экономические рычаги влияния и методы создания новых политико-экономических режимов (Евразийский союз) еще более активно используются Россией на постсоветском пространстве. Экономические интересы и экономические инструменты реализации политических интересов занимают все более важное место в российской внешней политике. Происходит ее экономизация, осваиваются методы влияния, относящиеся к инструментарию глобального управления (global governance).

С возникновением Российской Федерации как субъекта международных отношений в 1991 г., на фоне смены общественного строя, содержание и формы внешней политики нашей страны существенно изменились и продолжают меняться. Речь идет не только о целеполагании, системе союзов, внешнеполитических целях, но и, прежде всего, об интересах, которые внешняя политика обслуживает, о понимании ею своих стратегических целей.

С 1992 г. внешняя политика России все больше ориентировалась на обслуживание экономических интересов как страны в целом, так и отдельных групп интересов и, как их называли раньше, классов. Российская политика не стала полностью либеральной: силовые, политические интересы продолжают занимать в ней существенное место, но экономический компонент усиливается, происходит ее дальнейшая экономизация.

Первый этап экономизации, который пришелся на 1990-е годы, включая валютно-финансовый кризис 1998 г., можно охарактеризовать как решение задачи включения страны в мировую валютно-финансовую и торговую систему на подчиненных условиях, как адаптацию России к мировым правилам. В это время российская внешняя политика работала во многом на облегчение внутреннего системного кризиса и не имела ресурсов для преследования серьезных геополитических целей.

Для второго этапа (2000-е годы) были характерны обслуживание растущего экспорта капитала из России и попытки использовать этот экспорт и усиливающуюся экономическую и финансовую мощь страны в целях внешней политики. К этому периоду относятся выборочная экономическая помощь России потенциальным внешнеполитическим партнерам, списание внешних долгов в политических целях, попытки введения торговых санкций против стран-оппонентов, усилия по продвижению отечественных компаний на стратегические позиции за рубежом, инициативы по изменению правил организации мировой валютно-финансовой системы и т.п. Зарождались и исчезали идеи подчинения внешней политики целям экономической и политической модернизации страны. Во внешней политике появились инструменты, которые теперь связывают с понятием «global governance», что не совсем верно. Речь идет о попытках решения политических задач экономическими методами, а также путем создания локальных политико-экономических режимов, правил и региональных экономических объединений.

К настоящему времени период адаптации России и ее внешней политики к реалиям окружающего мира закончился. Россия вступила в ВТО, никаких недоговоренностей и недопонимания с ведущими странами мира по поводу существующих политических и экономических противоречий не осталось. Что дальше? Какое место в российской внешней политике займут экономические интересы, и будет ли внешнеэкономическая политика обслуживать политические интересы нашей страны?

Экономическая выгода и внешняя политика России

Фото: wek.ru

Думается, что экономические интересы будут занимать все более важное место среди целей российской внешней политики. Это следует из главного внешнеполитического документа – Концепции внешней политики Российской Федерации , об этом же говорит повестка дня важнейших международных форумов – «Большой двадцатки» и «Большой восьмерки». На сайте российского МИД расширяется раздел «Экономическая дипломатия», в правительстве и бизнес-ассоциациях создаются механизмы согласования и координации экономических и политических интересов России в отношении окружающего мира. И политическое руководство страны, и бизнес-сообщество уделяют этой работе достаточное внимание.

Вместе с тем у процесса экономизации внешней политики есть и другая сторона, которая также заслуживает внимания. Имеется в виду построение системы использования внешней политикой экономических инструментов достижения политических целей. Иными словами, тарифная политика, курсовая политика Центробанка, введение ограничений на импорт тех или иных товаров, выдача лицензий иностранным компаниям, кредитование других государств – все это должно быть не только ориентировано на соображения экономической рациональности, но и подчинено целям достижения геополитических выгод для российского государства.

Умелое использование экономических инструментов внешней политики в ряду других средств и инструментов позволяет существенно повысить эффективность проведения внешнеполитического курса. Учитывая ограничения, накладываемые международным правом на использование во внешней политике силовых методов, экономизация внешней политики, наряду с дипломатическими усилиями и культурно-правовым влиянием, выходит на первый план во внешнеполитическом арсенале нашей страны.

Введение во внешнеполитическую практику экономических инструментов для реализации политических задач позволяет сделать механизм внешней политики более гибким, эффективным и дешевым, избегать нарушения принципов международного права, легче добиваться поддержки линии России со стороны международного общественного мнения. Экономизация внешней политики предлагает мощные рычаги влияния на выработку долгосрочной позиции внешнеполитических партнеров нашей страны путем формирования экономической заинтересованности как этих государств-партнеров в целом, так и влиятельных групп экономических интересов внутри них.

Инструменты глобального управления на службе у России

Фото: Inpress.ua
В 2006 году на фоне ухудшающихся
российско-грузинских отношений Россия
ввела запрет на ввоз грузинских вин из-за
претензий к качеству продукции.
В результате примененных санкций экспорт
Грузии в Россию снизился с 154,5 млн долл.
в 2005 г. до 75,6 млн долл. в 2006 г.

Россия как крупное, влиятельное и богатое государство может использовать в своей внешней политике сочетание самых разных инструментов: информационных, дипломатических, силовых, экономических. Последняя категория инструментов, в широком понимании, заслуживает особого внимания, так как эти инструменты обладают высокой эффективностью, не противоречат международному праву, достаточно приемлемы политически. Внешнеполитический экономический инструментарий «global governance» включает стимулирование международной торговли, использование экономических санкций, внешнего долга и прямых зарубежных инвестиций, создание региональных торгово-экономических блоков и режимов, управление международными финансовыми потоками, оказание экономической и гуманитарной помощи, манипулирование деятельностью международных финансовых организаций, использование коммерческой экспансии национального бизнеса в интересах внешней политики страны.

Только странам с крупной экономикой, занимающим важное место в мировой и региональной торговле, доступно использование этих инструментов. И Россия, находящаяся на достаточно весомых позициях в мировой экономике, торговле и финансах, относится к числу этих стран.

Необходимо провести разграничение между экономическими инструментами внешней политики и внешнеэкономической политикой государства. Коренное различие между ними заключается в следующем: экономический инструментарий во внешней политике использует экономические методы для достижения неэкономических целей, а внешнеэкономическая политика, напротив, использует экономические и неэкономические инструменты для достижения экономических целей государства. В контексте задачи повышения эффективности российской внешней политики центральное место занимают подчиненность внешнеэкономических шагов политическим задачам, формирование политического целеуказания, создание системы координации политических и экономических интересов страны.

На сегодня экономические инструменты во внешнеполитической практике России используются бессистемно и малоэффективно, политическая результативность их применения низка, а в некоторых случаях – отрицательна.

Российский опыт применения: первые блины вышли комом

Фото: vladnews.ru
Саммит "Большой восьмерки" пройдет в
2014 году в Сочи

Эффективному использованию экономического инструментария в интересах внешней политики России мешают, главным образом, субъективные факторы: 1) отсутствие понимания места и роли этих инструментов во внешнеполитическом арсенале государства; 2) отсутствие механизма выработки и реализации решений по использованию экономических мер в интересах внешней политики; 3) отсутствие механизма согласования и координации принимаемых мер между администрацией Президента РФ, МИД, Минэкономразвития, Минфином, ЦБ, ФМС, Роспотребнадзором.

Первые результаты использования таких инструментов успешными не назовешь. Яркий пример – неудачное применение торгово-экономических санкций против Молдавии и Грузии, введенных Россией 27 марта 2006 г. Российской стороной было дано разъяснение о том, что продукция этих стран не отвечает правилам санитарной безопасности. В результате примененных Россией санкций общий объем экспорта молдавской винодельческой продукции в 2006 г. сократился на 46,5% по сравнению с предыдущими годами и в стоимостном выражении не превысил 136,4 млн долл. Убытки молдавских компаний составили приблизительно 180 млн долл. Экспорт Грузии в Россию снизился с 154,5 млн долл. в 2005 г. до 75,6 млн долл. в 2006 г.

Россия своими действиями серьезно «наказала» экономики двух стран за неприемлемое для нее поведение их политиков. Но удалось ли ей решить собственные политические задачи?

В случае с Молдавией давление Москвы привело к некоторым подвижкам в политике этого государства, которые, впрочем, были аннулированы результатами парламентских выборов 2009 г. В случае с Грузией перемен в линии Тбилиси добиться не удалось, и кризис в отношениях двух стран вылился в военное столкновение 2008 г.

Низкая политическая результативность российских торговых санкций в отношении Молдавии и Грузии была обусловлена несколькими факторами.

Во-первых, цели российской внешней политики не были четко сформулированы и никак не соотносились с политическим потенциалом такого инструмента, как торговые санкции. Если своим отказом покупать молдавское и грузинское вино Москва надеялась заставить эти страны пойти на принципиальный и абсолютно неприемлемый для них компромисс по поводу своей территориальной целостности, то такой план с самого начала был обречен на неудачу.

Во-вторых, Россия не сумела, да и не пыталась создать широкую международную коалицию в поддержку своих санкций, а в отсутствие коалиции санкции становятся «дырявыми», мировое общественное мнение выступает в защиту пострадавших. Термин «санкции» происходит от латинского «sanctus» и предполагает преследование неких благородных целей, особенно в восприятии европейской аудитории. Торговые санкции России нужно было встроить в широкую международную кампанию и придать им моральное, понятное международной общественности оправдание. Как правило, в международной практике таким оправданием становятся факты нарушений прав человека, проявления внешней агрессии, стремление приобрести оружие массового уничтожения.

В-третьих, вызывает вопросы избранный Россией способ применения торговых санкций. Предполагается, что внешняя политика крупной державы ясно декларирует свои цели и не прячется за решения санитарных властей. Ссылки на санитарные нормы, применяемые весьма избирательно, никого не могут обмануть и выставляют Российскую Федерацию в невыгодном для нее свете. К тому же санкции Москвы не получили должной информационной и пропагандистской поддержки. В итоге международное сообщество интерпретировало их как еще одно доказательство «российских имперских амбиций», как пример неоправданного давления на суверенные государства, как свидетельство несогласованности и инфантильности российской внешней политики.

Наконец, стоит отметить, что в результате этих торговых войн не только Молдавия и Грузия понесли убытки в виде пошлин и налогов, которых недосчитались их бюджеты. Россия также лишилась части доходов от обложения импорта и отказалась от крупнейших поставщиков винодельческой продукции.

Нужно выстраивать систему

Фото: newsgeorgia.ru
Саммит "Большой двадцатки" пройдет в
сентябре 2013 года в Санкт-Петербурге

Для укрепления внешнеполитического арсенала страны за счет ее экономической мощи можно было бы достаточно быстро выработать схему (порядок) принятия политико-экономических решений, алгоритм координации деятельности министерств и ведомств, определить координирующий орган. Представляется необходимым разработать методику использования торгово-экономических инструментов, достичь понимания относительно возможностей их использования в условиях членства России в ВТО.

Все это открыло бы возможности выстраивания более дешевого, по сравнению с ныне действующим, механизма политического влияния России на постсоветском пространстве и в дальнем зарубежье через экономическое присутствие. В среднесрочной перспективе следовало бы разработать и реализовать программу усиления зависимости приоритетных для России стран и влиятельных групп экономических интересов внутри них от экономических инструментов внешней политики российского государства.

В отсутствие действий по повышению эффективности экономических инструментов внешней политики России в защите своих внешнеполитических интересов придется все больше полагаться на силу. В первую очередь, это может быть связано с усилением китайского (в Центральной Азии) и европейского (на западе СНГ) экономического присутствия. Сила же сегодня не может считаться обыденным способом решения внешнеполитических проблем, многие из которых могут быть решены за счет применения экономических санкций, создания региональных экономических объединений, регулирования доступа иностранцев к национальным рынкам. Экономические инструменты, по сравнению с силовыми, более дешевы, приемлемы с политической и гуманитарной точки зрения, а зачастую и более эффективны.

Российская внешняя политика должна сделать выводы из своих прошлых недоработок. Россия может использовать в своей внешней политике такие методы, как суверенное кредитование, помощь развитию, манипулирование доступом к своим финансовым рынкам и пр. Часть таких инструментов может служить в качестве «кнута», когда внешнеполитические цели государства достигаются оказанием давления или угрозой давления на другое государство финансово-экономическими методами. Другая часть экономических инструментов внешней политики – это своего рода «пряник», стимулирующий иностранное государство к изменению своей политики определенным образом.

Потенциал применения экономических инструментов российской внешней политикой достаточно высок. Задача заключается в создании эффективного внешнеполитического механизма использования этих инструментов. С появлением такого механизма Россия сможет решать многие назревающие проблемы частичной корректировкой правил игры, манипулированием финансовыми и торговыми преференциями, установлением правил, институтов и режимов, т.е. она сможет делать то, чем очень давно и успешно занимаются «старые» торгово-финансовые нации.

Многие российские дипломаты и политики гордились и гордятся тем, что Россия не играет в эти «закулисные» торгашеские игры, а действует с открытым забралом. Думается, что нам пора научиться в эти игры играть, и играть хорошо – тогда у российской внешней политики будет больше возможностей и вариантов ответов на те или иные вызовы.