Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 9, Рейтинг: 3.67)
 (9 голосов)
Поделиться статьей
Тимур Махмутов

К.полит.н., заместитель программного директора РСМД

Тренд на энергичное «интеллектуальное освоение» Арктики указывает на то, что в последнее десятилетие происходит интенсивное накопление знаний о ней как об эксклюзивном объекте международных отношений. Во многом это спровоцировано утверждениями о скором «размораживании» региона и, соответственно, начале там активной хозяйственной деятельности, росте числа транспортно-логистических инициатив. В свою очередь, такие прогноз-оценки дали толчок к принятию заинтересованными «местными» прибрежными странами собственных стратегий развития в отношении Арктики.

Следует, однако, отметить, что вслед за фазой накопления соответствующей информации должен наступить следующий важный этап — этап обобщения, обмена и систематизации знаний об Арктике. Думается, заметный вклад в этот процесс могут внести рецензируемые работы: коллективная монография (II), подготовленная в ИМЭМО РАН и вышедшая в свет под редакцией заведующего отделом разоружения и урегулирования конфликтов Центра международной безопасности А.В. Загорского, и его авторское исследование, ставшее развернутым продолжением этой книги (I).


Рецензия на книги:

I А.В. Загорский «Нестратегические вопросы безопасности и сотрудничества в Арктике», Москва, ИМЭМО РАН, 2016, 104 с.;

II Международно-политические условия развития Арктической зоны Российской Федерации, под ред. А.В. Загорского (ИМЭМО РАН) Москва, “Магистр”, 2015, 304 с.

В наши дни бурно возрастающий хозяйственно-политический интерес к Арктике поистине трудно переоценить. Полномасштабное, детальное изучение самого северного, потенциально богатейшего мегарегиона планеты оперативно включили в свою исследовательскую повестку многие научные центры. Последние несколько лет верно утверждение, что, по мере таяния льдов Северного Ледовитого океана, в мире растет количество организаций, активно изучающих «эльдорадо-ХХI». Арктическая проблематика регулярно присутствует в текущей аналитике у двух третей учреждений из первой десятки ведущих «мозговых трестов» мира, по версии Пенсильванского университета. Последний ежегодно публикует рейтинг аналитических центров, в число которых традиционно входит также Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова Российской академии наук (ИМЭМО РАН).

Наряду с нарастающим объемом научных публикаций по различным вопросам, связанным с Арктикой, регулярно проходит значительное количество конференций, семинаров, круглых столов в различных точках Северного полушария: от Норвегии до Сингапура и Италии, от России до США. В конце марта 2017 г. в Архангельске продуктивно завершился очередной форум «Арктика — территория диалога» с участием президента России В.В. Путина. В этом году международное представительство здесь ожидаемо оказалось одним из наиболее широких и респектабельных, что свидетельствует о стремлении организаторов и гостей мероприятия к развитию спокойно-взвешенной, конструктивной повестки дня для Арктики. Среди наиболее обсуждаемых тем — климат, экология, инвестиции, транспорт и инфраструктура, безопасность, хозяйственно-производственное сотрудничество.

Тренд на энергичное «интеллектуальное освоение» Арктики указывает на то, что в последнее десятилетие происходит интенсивное накопление знаний о ней как об эксклюзивном объекте международных отношений. Во многом это спровоцировано утверждениями о скором «размораживании» региона и, соответственно, начале там активной хозяйственной деятельности, росте числа транспортно-логистических инициатив. В свою очередь, такие прогноз-оценки дали толчок к принятию заинтересованными «местными» прибрежными странами собственных стратегий развития в отношении Арктики.

Следует, однако, отметить, что вслед за фазой накопления соответствующей информации должен наступить следующий важный этап — этап обобщения, обмена и систематизации знаний об Арктике. Думается, заметный вклад в этот процесс могут внести рецензируемые работы: коллективная монография (II), подготовленная в ИМЭМО РАН и вышедшая в свет под редакцией заведующего отделом разоружения и урегулирования конфликтов Центра международной безопасности А.В. Загорского, и его авторское исследование, ставшее развернутым продолжением этой книги (I).

Представленная в коллективной монографии информация носит комплексный, многоплановый характер. Здесь собраны материалы нескольких специалистов, представляющих два крупных академических учреждения: ИМЭМО и Институт Европы. Да и как может быть иначе: полноценное изучение процессов, происходящих в Арктике и вокруг Арктики, требует разностороннего исследовательского подхода, сопоставления различных позиций, взглядов, точек зрения. Как практически невозможна реализация в регионе крупных инвестиционных проектов силами одной страны, так и проведение комплексного анализа международной деятельности в нем весьма затруднительно силами одного автора. Каждая из глав может иметь самостоятельный характер, но собранные вместе они дают выраженный синергетический эффект, формируют объемно-панорамную аналитическую картину происходящего на бескрайних просторах глобального Севера. В некотором смысле данную монографию можно считать своеобразной энциклопедией международного сотрудничества в Арктике.

В работе экспонирован международно-политический срез в изучении проблем мегарегиона, даны (пусть и не столь полновесно, как ожидалось, исходя из названия публикации) оценки региональных процессов применительно к Арктической зоне Российской Федерации (АЗРФ). Для региональных исследований такой подход — один из принципиальных конструкт-алгоритмов, без которых невозможно дальнейшее продвижение в понимании перспектив развития Арктики. Концептуально-методологической основой для проведенного авторами книги (II) анализа в достаточной мере можно считать многоаспектный доклад академика А.А. Дынкина, представленный в 2015 г. на научной сессии Общего собрания РАН «Международное сотрудничество в Арктике: риски и возможности». В частности, в докладе отмечается, что «осуществление планов устойчивого развития АЗРФ во многом зависит и от внешних условий — общей благоприятной или неблагоприятной международно-политической обстановки в регионе, уровня конфликтности в отношениях между арктическими странами, а также между арктическими и неарктическими государствами» [1].

Несомненным достоинством коллективной монографии является ее ориентированность на максимально объективную информацию, нацеленность на аргументированное преодоление ряда устойчивых стереотипов, нередко воспроизводимых не только в СМИ, но и в достаточно солидных научных публикациях, посвященных Арктике. Рассмотрим некоторые из них.

Нередко констатируется невозможность сочетать секторальный подход в правовом регулировании Арктики с эффективной защитой национальных интересов в рамках Конвенции по морскому праву 1982 г., например, в вопросах разграничения шельфа морского дна (с опорой на ст. 76) или развития проектов добычи углеводородов в Северном Ледовитом океане (с опорой на ст. 234). В рецензируемой работе подчеркивается, что «нет никакого противоречия между применением в Арктике, с одной стороны, секторального подхода в отношении сухопутных территорий, а с другой — норм Конвенции 1982 г. в морских пространствах» (II, с. 65). Более того, Арктика никогда не была поделена на пять секторов между прибрежными государствами (Данией, Канадой, Норвегией, Россией и США). Хотя, реально, тяготение последних друг к другу в силу географических причин имело место быть и получило отражение в понятии «арктическая пятерка», что вызывает определенное недовольство в остальных трех арктических странах (Исландии, Финляндии и Швеции) (II, cс. 92–93).

К этому необходимо добавить следующее принципиальное заключение, которое делает А.В. Загорский: «вероятность того, что процесс разграничения морских пространств в Северном Ледовитом океане в пределах 200-мильных исключительных экономических зон прибрежных стран может стать предметом межгосударственных конфликтов, ничтожна мала» (II, с. 53). Как весьма низкая оценивается сейчас и вероятность возникновения споров по поводу разведки и разработки минеральных ресурсов арктического шельфа. При этом продолжается процесс подготовки и направления заявок в Комиссию по границам континентального шельфа от прибрежных арктических государств, стремящихся к расширению границ своего континентального шельфа. Этот орган действует в рамках Конвенции по морскому праву 1982 г., руководствуется принципом достаточности собранного фактического материала для подкрепления поданных заявок. В этом смысле США, не ратифицировавшие Конвенцию, создают определенные неудобства для остальных арктических государств — участников Конвенции, поскольку оставляют возможность для пересмотра решений, принятых Комиссией по границам континентального шельфа. На этой проблеме авторы коллективной монографии не акцентируют внимание, стремясь сохранить общее видение Арктического региона как территории, где превалирует консенсуальный подход в принятии решений (с. 14). Однако именно эта особенность курс-позиции Вашингтона нередко выдвигается на передний план сторонниками реализма в международных отношениях, когда речь заходит о пределах сотрудничества и доверия между арктическими государствами. Видимо, с целью предупредить дальнейшую критику в их адрес авторы фиксируют на странице 54 важную оговорку: «конфликт по поводу границ континентального шельфа в Северном Ледовитом океане может возникнуть только в том случае, если какое-то государство установит их в обход положений Конвенции 1982 г.»

В продолжение разбора затронутой проблематики касательно границ континентального шельфа прибрежных государств в Арктике важно напомнить другой периодически встречающийся стереотип — сверхзначимость запасов минеральных ресурсов за пределами 200-мильных исключительных экономических зон арктических стран. В предыдущих работах А.В. Загорского со ссылкой на крупные публикации ИМЭМО РАН («Россия в полицентричном мире» [2] и «Арктика — территория мира и сотрудничества» [3]) отмечалось, что «основные запасы углеводородов в морской Арктике расположены в прибрежной зоне континентального шельфа, причем около 97% всех предполагаемых запасов газа и нефти сосредоточены в исключительных экономических зонах прибрежных стран — в основном России и США» [4].

Ожидаемые значительные природные ресурсы Арктики сегодня, скорее, могут быть связаны с биоресурсами. В настоящее время работа по созданию правовых механизмов защиты от незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла (ННН-промысла) в Центральной части Северного Ледовитого океана находится в активной фазе. При подготовке документов и оценке перспектив установления специального режима регулирования рыбной ловли в указанном районе учитывается сложившийся опыт правового регулирования для ряда морских районов Арктики. Речь идет о действии таких соглашений и конвенций, как ИКЕС, НЕАФК, НАСКО, а также специальных совещаний относительно запаса сельди и путассу. Общее — но, что важно, системное — представление об указанных механизмах дано в коллективной монографии (II, cс. 84–85).

Общим местом сегодня стали дискуссии о милитаризации и нарастающей военной конфронтации в Арктике, способной перерасти в горячую фазу войны буквально в считанные недели, особенно на фоне украинского кризиса, ухудшения отношений России со странами Запада (II, с. 116). Авторы уделили этому вопросу самое пристальное внимание, посвятив целую главу вопросам безопасности (II, сс. 115–177). Главный вывод исследователей, вынесенный в начало публикации: «военные угрозы в Арктике стабильно оцениваются прибрежными странами как относительно низкие» (II, с. 18). Более того, «в силу суровых погодно-климатических и ледовых условий, а также удаленности от объектов инфраструктуры большая часть акваторий Северного Ледовитого океана и арктических морей на обозримую перспективу на протяжении большей части года будет недоступна для развертывания военно-морских сил и средств» (II, с. 121). При этом авторы монографии обращают наше внимание на необходимость строго дифференцировать в регионе деятельность военно-стратегического характера, свойственную России и США, нестратегическую военную деятельность и деятельность национальных правоохранительных структур по охране границ, ликвидации чрезвычайных ситуаций, поиску и спасанию, обеспечению экологической безопасности природопользования (II, cс. 116–117).

Учитывая рост невоенных угроз безопасности в Арктике, затрагивающих главным образом незаконную хозяйственную деятельность, активность негосударственных акторов, техногенные катастрофы, возрастает нагрузка на все структуры, вовлеченные в этот процесс. Соответственно, крайне сложной становится задача по четкому разделению деятельности военно-морских сил и специальных государственных структур, обеспечивающих невоенную безопасность на севере арктических стран (II, с. 120). В свою очередь это приводит к неверным оценкам военной активности в регионе, размеров сил и средств военизированных государственных структур, работающих в меняющихся условиях Арктики и решающих невоенные задачи. Модернизация и укрепление этих структур нередко интерпретируются аналитиками как предвестники гонки вооружений в регионе, что подкрепляет означенный стереотип касательно избыточной милитаризации региона.

Чтобы снять все ключевые вопросы относительно характера военной деятельности в Арктике, авторы провели сопоставительный анализ сил и средств — как стратегических, так и нестратегических — «арктической пятерки». Компенсируя отсутствие в монографии подробной информации по указанному направлению относительно Исландии, Швеции и Финляндии, они обращают внимание читателей на Северное оборонное сотрудничество, включающее эти три страны, а также Данию и Норвегию и выступающее как площадка для координации между ними в вопросах укрепления военной безопасности в Северной Европе (II, cс. 153–162).

Специальное внимание исследователей уделено возможностям выстраивания постоянного диалога между военными ведомствами и службами, ответственными за береговую охрану. Несмотря на трудности сегодняшнего дня с начала 2000-х годов арктические страны, включая Россию, успели накопить опыт положительного взаимодействия (II, с. 124). В частности, в вопросах проведения совместных военно-морских учений, которые с 2014 г. проходят без участия России. А вот совместные российско-норвежские поисково-спасательные учения «Баренц» стали реальным воплощением арктического сотрудничества. Учения не прекращались ни в 2015, ни в 2016, ни в 2017 гг.

Учитывая значимость проблематики безопасности в Арктике, ее дискуссионный характер, в ИМЭМО было подготовлено и опубликовано специальное исследование А.В. Загорского (I), ставшее продолжением и важным дополнением коллективной монографии. В этой работе на системной основе рассмотрены программы и планы военного строительства пяти прибрежных арктических стран. В деталях представлены актуальные тенденции в области совершенствования их материальной базы, включая Россию. Такой пострановой анализ, учитывающий специфику подходов этих государств в вопросах безопасности, позволяет делать обоснованные прогностические выводы о перспективах конфликтов в регионе и вероятности использования вооруженных сил в военных целях.

Существенным концептуальным вкладом данной работы, помимо отмеченной «инвентаризации» военной сферы деятельности в Арктике, является обзор региональных возможностей по проведению спасательных операций в сложных полярных условиях. Именно на этом направлении сегодня требуется наибольший уровень координации усилий прибрежных государств, нередко прямое взаимодействие их спасательных служб и сил береговой охраны. Как отмечает автор, «наиболее актуальными проблемами, с которыми в регионе сталкиваются государства, считаются возрастающая на фоне интенсификации судоходства вероятность аварий на море, опасность разливов нефти в результате расширения разведки и добычи углеводородных ресурсов и в случае аварии судов, необходимость поддержания адекватного потенциала для авиационного и морского поиска и спасания, предупреждения и ликвидации последствий разливов нефти, природных и техногенных катастроф» (I, с. 84).

Такой контекст развития региона представляется для стран — членов АС как наиболее реалистичный. В качестве эффективного и быстрого реагирования на указанные вызовы рассматриваются возможности для расширения военного присутствия в Арктике. Причем причины для таких действий, как подчеркивает А.В. Загорский вслед за выводами рассмотренной коллективной монографии, связаны главным образом «с необходимостью усиления охраны морских границ, становящихся более открытыми вследствие таяния арктических льдов, обеспечения безопасности судоходства по мере его интенсификации и готовности к реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению поисково-спасательных операций» (I, с. 11).

Проведенный глубокий анализ вопросов безопасности в регионе заставляет читателей обратить более пристальное внимание на исследование проблем определения границ в Арктике. Во Введении автор формулирует рабочее определение границ арктической зоны: «к арктическим районам относят акватории морей Северного Ледовитого океана и прилегающие к ним прибрежные территории в пределах Северного полярного круга» (I, с. 10). Однако Арктика, вслед за другими регионами мира, не осталась на обочине глобального развития и не приобрела статус «заброшенного», маргинального региона, напротив, оказалась в фокусе внимания ведущих стран Северного полушария. И это заставляет Арктику вновь и вновь испытать свое всестороннее «первооткрытие» в XXI в. Новые технологии, меняющиеся климатические условия, беспрецедентные амбиции государств на мировой арене заставляют смотреть на Арктику с разных сторон. Такой комплексный, полифакторный подход неизбежно оказывает влияние на представления о пространственном разграничении в регионе.

При этом недостаток практических и фактологических знаний, отметим, дает повод для спекуляций относительно таких «кордонов». Вопросу определения границ самой Арктики и «внутри» нее придается большое значение в коллективной монографии (II). Климатическая, биологическая, географическая, историческая специфика мегарегиона дала специалистам возможности использовать самые разные основания для определения его границ. С определением четких национальных потребностей арктических государств в освоении новых транспортных путей, природных ресурсов моря и морского дна Северного Ледовитого океана более востребованным стало установление границ в регионе. Причем в зависимости от решения различных задач определение конкретной границы подкрепляется дополнительными обоснованиями.

Важно, подчеркнем, безотлагательно продолжить работу по точному описанию всевозможных границ в Арктике, исходя из различных видов деятельности и/или регулирующих документов (если они имеются или требуются в соответствии со спецификой деятельности). Впоследствии, после «отрисовки» таких тематических линий, границ, рубежей станет возможным их наложение друг на друга. Полученные данные позволят еще более эффективно, чем это происходит сегодня, определять сферы перспективного сотрудничества в Арктическом регионе и выявлять области противоречий задолго до того, как они станут непосредственной причиной реальных конфликтных отношений между государствами, вовлеченными в освоение Арктики.

Учитывая объективные сложности контроля морских пространств, на передний план все больше выходит тщательная отладка механизмов институционально-правового регулирования. В коллективной монографии достаточно широко и в целом удачно представлен институциональный анализ взаимодействий стран в регионе. Первостепенное значение уделено Арктическому совету (II, cс. 94–101), а также Совету Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) (II, cс. 102–114). Многосторонняя характеристика этих организаций дает читателю представление об истории возникновения форумов, их структуре, направлениях деятельности, перспективах развития, месте в системе региональных связей. Значительное внимание уделено институтам сотрудничества в Северной Европе (II, cс. 189–210). Ключевые аспекты деятельности многих других организаций и институтов, действующих в регионе, освещены через призму работы АС.

В широком пласте рассмотренных вопросов развития Арктики, нельзя не отметить, одна из ключевых проблем остается вне поля зрения исследователей. По-прежнему на неглубоком аналитическом уровне находятся оценки и прогнозы относительно активности в регионе восточноазиатских стран — наблюдателей Арктического совета. Эта же недоработка свойственна и рассматриваемым монографиям, где указанный аспект отсутствует.

Некоторые первые шаги в понимании задач, которые планируют решать в Арктике страны Восточной Азии, предприняты в рамках исследований в Институте Европы РАН, Санкт-Петербургском государственном университете, в Российском совете по международным делам (РСМД). В частности, РСМД опубликовал на эту тему специальный доклад. В нем подчеркивается, что «отсутствие возможности для неарктических государств в рамках Арктического совета активно продвигать свою позицию по развитию региона может привести к тому, что они будут предпринимать попытки выстраивать свою политику в Арктике посредством “сепаратного” сотрудничества с отдельными арктическими государствами»10.

Для наблюдателей АС из Восточной Азии участие в изучении и использовании возможностей Арктики имеет существенное значение. Это можно рассматривать как определенный вызов их возможностям. От того, насколько успешно получится ответить на него — организовать собственные качественные исследования в регионе, подготовить профильных специалистов, наладить закупки специального или выпуск собственного оборудования для суровых климатических условий, закрепиться здесь в качестве видного игрока, — зависит укрепление их статуса и веса на мировой арене.

Испытание Арктикой, понятно, под силу только технологически и интеллектуально сильным государствам. Восточная Азия развивается быстрыми темпами на фоне экономик стран других регионов, отсюда и растущие хозяйственно-политические амбиции. В таком контексте это и жесткий вызов для самих арктических стран. Привычный уклад отношений между ними, скорее всего, будет меняться под воздействием активности нерегиональных, неарктических игроков, главным образом азиатских.

Для понимания перспектив и возможных конфликтных линий в регионе важно провести основательный анализ интенций всех государств, заинтересованных в освоении его богатств. В отношении арктических стран и отдельных организаций (ЕС, НАТО) такой доскональный обзор, отметим, представлен и в коллективном труде, опубликованном ИМЭМО, и в авторской монографии А.В. Загорского.

Еще в 2013 г., уместно напомнить, попытка целенаправленного, структурированного сбора необходимой информации для такого анализа была предпринята Российским советом по международным делам, выпустившим обстоятельный сборник-хрестоматию. В трехтомном издании последовательно рассматриваются деятельность существующих институтов международного партнерства в регионе, основные положения стратегий иностранных государств в Арктике, вопросы безопасности и стратегической стабильности в регионе, перспективы международной кооперации в Арктике в области транспорта и транспортной инфраструктуры, освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды, научных исследований. В отдельный том были собраны документы, составляющие нормативно-правовую базу деятельности России в регионе и основу ее взаимодействия со своими арктическими соседями. Впервые были даны переводы арктических стратегий всех государств — членов АС.

Отталкиваясь от накопленного научно-аналитического багажа, в будущем, видимо, следует обратить внимание на анализ доктринальных и стратегических документов не только традиционных и географически связанных с регионом государств, но и нерегиональных игроков. Как правило, большинство из них уже успели создать собственные документы и структуры, нацеленные на вовлечение в полярные исследования. Важно безотлагательно провести обстоятельный анализ и осуществлять регулярный мониторинг таких документов.

Для «арктической восьмерки» публикация подобных документов — это отражение их особого статуса, своеобразного арктического кода, специфической ментальности. Для реализации в дальнейшем совместных проектов, очевидно, потребуется тщательная расшифровка оригинальной код-формулы арктического менталитета.

Существенным подспорьем в этом деле может стать ознакомление с действующим «арктическим законодательством» прибрежных стран. Перевод (хотя бы на английский язык) официальных документов уже стал бы заметным шагом в плане укрепления взаимопонимания в регионе, преодоления информационного противоборства, контрпродуктивных стереотипов.

Развивая такую стратегически рациональную логику, следует ответственно подчеркнуть: для обеспечения, успешного продолжения неконфронтационного развития Арктики важно приложить усилия к систематизированному сбору информации о процессах, происходящих в регионе, к ее качественной обработке, обобщению и оперативному доведению до широкого круга специалистов и заинтересованных лиц. Формирование доступных баз данных по различным аспектам освоения и сотрудничества в Арктике позволит более эффективно вырабатывать решения, безопасные для региональной стабильности. Рассмотренные монографии ИМЭМО РАН (вместе с упомянутыми публикациями коллег), определенно, вносят важный вклад в поступательное продвижение на этом крайне перспективном направлении, служат надежным источником добротной обобщенной информации о международно-политических условиях развития Арктики.

Впервые опубликовано в журнале «Мировая экономика и международные отношения», 2017, том 61, № 10

1. Международное сотрудничество в Арктике: риски и возможности. Доклад академика А.А. Дынкина. Вестник Российской Академии наук, 2015, т. 85, № 5–6, сс. 404-411.

2. Россия в полицентричном мире. Под ред. А.А. Дынкина, Н.И. Ивановой. Москва, Весь Мир, 2011. 580 с.

3. Арктика: зона мира и сотрудничества. Отв. ред. А.В. Загорский. Москва, ИМЭМО РАН, 2011. 195 с.

4. Телегина Е.А. Ресурсы Арктического региона: перспективы и проблемы их освоения. Арктика: зона мира и сотрудничества. Отв. ред. А.В. Загорский. Москва, ИМЭМО РАН, 2011. С. 49.


Оценить статью
(Голосов: 9, Рейтинг: 3.67)
 (9 голосов)
Поделиться статьей

Прошедший опрос

  1. У проблемы Корейского полуострова нет военного решения. А какое есть?
    Восстановление многостороннего переговорного процесса без предварительных условий со всех сторон  
     147 (32%)
    Решения не будет, пока ситуация выгодна для внутренних повесток Ким Чен Ына и Дональда Трампа  
     146 (32%)
    Демилитаризация региона, основанная на российско-китайском плане «заморозки»  
     82 (18%)
    Без открытого военного конфликта все-таки не обойтись  
     50 (11%)
    Ужесточение экономических санкций в отношении КНДР  
     18 (4%)
    Усиление политики сдерживания со стороны США — модернизация военной инфраструктуры в регионе  
     14 (3%)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся