Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 3, Рейтинг: 5)
 (3 голоса)
Поделиться статьей
Валерий Конышев

Д.полит.н., профессор СПбГУ, эксперт РСМД

Александр Сергунин

Д.полит.н., профессор СПбГУ, эксперт РСМД

За десять лет, прошедших с момента принятия Илулиссатской декларации, среди региональных игроков в Арктике сложилось молчаливое согласие относительно того, что система арктического управления может иметь многомерную, многоуровневую и необязательно строго формализованную структуру. В неё могут входить не только Арктический совет, который претендует на роль центрального института, но и субрегиональные структуры, специализированные учреждения ООН, занимающиеся арктическими вопросами, международные неправительственные организации и, наконец, такое неформальное и неинституционализированное образование, как арктическая «пятёрка» (Дания, Канада, Норвегия, Россия, США). Такая сложная организация системы арктического управления тем не менее не сказывается на её эффективности и транспарентности.

Обвинения в адрес «пятёрки» в сепаратизме и имперских замашках вряд ли можно назвать справедливыми. С помощью Илулиссатской декларации прибрежные государства сделали серьезный шаг на пути к урегулированию своих отношений в тех областях, которые касались только их и не требовали участия других субъектов арктической политики. При этом страны «пятерки» остались открытыми для диалога с другими региональными и глобальными игроками.

О том, что формат «группы пяти» ещё актуален, а принципы, заложенные в Илулиссатской декларации, по-прежнему продолжают работать, говорит факт проведения в конце мая 2018 г. юбилейной встречи Илулиссат-2. Примечательно, что в этот раз приглашение на встречу получили не только страны «пятёрки», но и представители трёх субарктических государств, а также организаций коренных народов Севера. Это подчеркивает «инклюзивность» данной инициативы и не ставит под сомнение живучесть «илулиссатского духа», который продолжает питать арктическое сотрудничество и нацеливать его на новые горизонты.


Десять лет назад в маленьком гренландском городке Илулиссат состоялась конференция по Северному Ледовитому океану, на которой обсуждались такие вопросы, как влияние глобального изменения климата на Арктику, охрана морской окружающей среды в регионе, безопасность судоходства в полярных водах, распределение функций между арктическими государствами в области поисково-спасательных работ и пр. В рамках конференции прошла министерская встреча пяти прибрежных арктических стран (Дании, Канады, Норвегии, России, США), на которой 28 мая 2008 г. была принята декларация, сформулировавшая общие позиции «пятёрки» в отношении международно-правового режима Арктики и будущих перспектив регионального сотрудничества.

Действия России по модернизации или замене устаревших надводных кораблей и подводных лодок Северного флота были расценены как свидетельство «агрессивности Кремля» в регионе, хотя боевой потенциал этих вооружений рассчитан в основном на глобальную стратегию сдерживания.

Мнения касательно этого документа (а точнее — самой идеи министерской встречи с целью согласования арктических интересов прибрежных государств) разошлись ещё до его принятия. Дело в том, что на эту встречу не были приглашены три страны, также являющиеся членами Арктического совета (Исландия, Финляндия, Швеция), но не подпадающие под понятие «прибрежные государства», так как у них нет выхода к северным морям (Финляндия и Швеция) или они не омываются водами Северного Ледовитого океана (Исландия, которая формально расположена в Северной Атлантике). Эти три страны принято называть субарктическими. Не участвовали во встрече и постоянные участники Арктического совета (организации коренных народов Севера), а также наблюдатели в этом форуме.

Эти субъекты арктической политики сразу же стали подозревать «пятёрку» в сепаратизме, стремлении подорвать режим регионального управления, складывавшийся в рамках Арктического совета (особенно если «группа пяти» превратится в постоянный институт), и потому восприняли предложенный ею формат для обсуждения и решения проблем Крайнего Севера в штыки. Также в политических, экспертных и журналистских кругах широкое распространение получила версия о том, что прибрежные государства решили просто «поделить» Арктику между собой, включая и центральную часть Северного Ледовитого океана, которая не входит в исключительные экономические зоны этих стран. В этом случае они нарушили бы Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., в чём и поспешили обвинить «пятёрку».

Насколько обоснованными были эти опасения и обвинения и какие последствия имела Илулиссатская декларация для региональной системы международных отношений? Сохраняется ли значимость этого документа в современных условиях? Прежде чем дать ответы на эти вопросы, необходимо вспомнить геополитическую ситуацию, сложившуюся на Крайнем Севере ко второй половине «нулевых» годов нынешнего столетия.

Оглядываясь назад: на пороге «арктической лихорадки»

Андрей Загорский, Тимур Махмутов:
Во сколько Арктика обходится России?

После временного падения интереса ведущих полярных держав к Арктике (1990-е – первая половина 2000-х гг.) с середины «нулевых» годов наблюдается резкое повышение их внимания к данному региону. Прежде всего, это объясняется стремлением «застолбить» за собой огромные морские пространства, богатые биоресурсами и хранящие на своём дне колоссальные запасы полезных ископаемых (преимущественно углеводородов). Наметившееся потепление климата повысило доступность природных богатств Крайнего Севера и морских маршрутов в этом регионе (особенно Северного морского пути). В связи с этим полярные державы начали предпринимать активные действия по международно-правовому оформлению своих морских границ и границ континентального шельфа. Между ними активизировались переговоры по делимитации морских пространств в Северном Ледовитом океане. Россия (в 2001 г.) и Норвегия (в 2006 г.) подали заявки на расширение своего арктического шельфа в соответствующую Комиссию ООН.

В то же время ряд нерегиональных игроков из Европы и Восточной Азии заявили о своих претензиях на природные богатства Крайнего Севера, приводя аргумент о том, что Арктика — это «достояние всего человечества», а не только пяти прибрежных государств. В этом контексте они стали настаивать на интернационализации Севморпути и Северо-западного прохода, контролируемых соответственно Россией и Канадой. Наиболее радикальная версия этого глобалистского подхода предлагала установить в Арктике правовой режим, запрещающий военную и хозяйственную деятельность на континенте, т. е. сходный с тем режимом, который существует в Антарктике.

С принятием декларации был несколько прояснен правовой статус США в Арктике.

Столкнувшись с новыми вызовами, арктическая «пятёрка» начала предпринимать меры по защите своих суверенных прав и экономических интересов в регионе. В частности, эти меры включали модернизацию вооруженных сил, размещенных на Крайнем Севере, с целью сделать их более компактными, мобильными, оснащенными современными вооружениями, боеспособными и готовыми к отражению всего спектра новых угроз и вызовов. Большое внимание стало уделяться развитию пограничных служб, береговых охран и структур, ответственных за поисково-спасательные операции, т. к. именно они отвечают за борьбу с браконьерством, контрабандой, незаконной миграцией, а также с последствиями природных и техногенных катастроф. Такие действия прибрежных государств были встречены с непониманием, настороженностью и даже полным неприятием со стороны других участников арктической политики.

Обвинения в адрес «пятёрки» в «сепаратизме» и «имперских замашках» вряд ли можно назвать справедливыми.

Между самими членами «пятёрки» также возникло немало недоразумений. Так, действия России по модернизации или замене устаревших надводных кораблей и подводных лодок Северного флота были расценены как свидетельство «агрессивности Кремля» в регионе, хотя боевой потенциал этих вооружений рассчитан в основном на глобальную стратегию сдерживания, а не на применение на арктическом театре военных действий. Возобновление Россией воздушного и морского патрулирования в Арктике и Северной Атлантике в 2007 г., традиционно являвшегося частью политики сдерживания НАТО, тоже было воспринято как признак «растущей экспансии» Москвы в Заполярье. Эти новации в арктической стратегии России «наложились» на процесс общего «похолодания» отношений между Москвой и Западом, что было отмечено в знаменитой Мюнхенской речи В. Путина в феврале 2007 г.

В западных СМИ и на политическом уровне особый ажиотаж вызвала экспедиция А. Чилингарова на Северный полюс (август 2007 г.), в ходе которой были взяты образцы донных пород и водружён титановый флаг РФ. Несмотря на то, что экспедиция в целом имела научный характер, символический шаг по водружению флага был воспринят как российская претензия чуть ли не на всю Арктику и её природные богатства. В медийном пространстве стали популярными мрачные прогнозы о начале «арктической лихорадки» и «глобальном соперничестве за природные ресурсы», которые даже могут привести к Третьей мировой войне.

Отношения между арктическими державами осложняло и то обстоятельство, что из-за сопротивления консервативной части Сената США не смогли ратифицировать Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., и правовой статус Вашингтона в Арктике оказался неопределенным.

Именно в такой непростой геополитической обстановке и состоялась Илулиссатская конференция 2008 г. Прибрежные государства просто не имели другого выбора, кроме как выяснить, на каких принципах они собираются строить свои отношения в Арктике. Какие же конкретные решения были приняты на министерской встрече и какие принципы арктической политики были зафиксированы в Илулиссатской декларации?

О чём спор?

Валерий Конышев, Александр Сергунин:
Арктический регион: тенденции 2018 года

Прежде всего, «пятёрка» признала факт глобального изменения климата и его значительных последствий для Арктики: её флоры и фауны, состояния морского льда, вечной мерзлоты, экологии, социально-экономических процессов и пр. В декларации также констатируются особая ответственность прибрежных государств за сохранение хрупкой полярной природы и необходимость объединения их усилий в борьбе с негативными последствиями климатических изменений.

В то же время в документе подчёркивается уникальный статус прибрежных государств, зафиксированный в вышеупомянутой Конвенции ООН 1982 г. Именно эти пять стран имеют право на установление особых условий для судоходства и промысловой деятельности в своих исключительных экономических зонах, значительная часть которых покрыта льдами большую часть года. Только они имеют право на расширение границ своего континентального шельфа за пределы двухсотмильной зоны, если будут найдены научные доказательства в поддержку этих претензий. В декларации было недвусмысленно заявлено, что «пятёрка» собирается строить свою арктическую политику именно на базе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и не намерена создавать какой-либо иной правовой режим в регионе. Это был ясный сигнал сторонникам концепции Арктики как «общечеловеческого достояния» и установления на Крайнем Севере международно-правового режима по подобию Антарктики. И этот сигнал им очень не понравился, о чём они не преминули оповестить мировую общественность.

Впрочем, наряду с утверждением своих суверенных прав в Арктике страны «пятёрки» подчеркнули в декларации, что при решении спорных вопросов (включая делимитацию морских пространств и континентального шельфа) они намерены придерживаться принципов международного права и делать это мирным способом, путём переговоров. Этот пункт декларации является наиболее важным, т. к. он положил конец разговорам о неизбежности конфликта (может быть, даже вооруженного) между прибрежными государствами из-за раздела «арктического пирога». Впоследствии страны-подписанты этой декларации постоянно ссылались на данное положение как на основополагающий принцип отношений между ними и арктической политики в целом.

С момента принятия Илулиссатской декларации «пятёрка», выдвигая различные инициативы по углублению арктического сотрудничества, стала своеобразным «мотором» региональной интеграции.

Важно отметить, что с принятием декларации был несколько прояснен правовой статус США в Арктике. Хотя Конвенция ООН по морскому праву так и не была ратифицирована американским Сенатом (она не ратифицирована им до сих пор), Вашингтон от имени исполнительной власти, по сути дела, заверил международное сообщество в своём намерении де-факто придерживаться принципов морского права.

Приняв этот документ, прибрежные государства вовсе не пытались исключить из диалога других — реальных и потенциальных — участников арктического сотрудничества. Они единодушно высказались за привлечение к этому сотрудничеству всех заинтересованных сторон (субарктических и неарктических стран, неправительственных организаций) в тех вопросах, которые не касаются суверенных прав «пятёрки». Так, они предложили другим игрокам принять участие в решении экологических проблем региона, создании морских и сухопутных природоохранных зон, обеспечении безопасности судоходства, проведении поисково-спасательных работ и научных исследований. Они также поддержали существующие региональные (Арктический совет, Совет Баренцева/Евроарктического региона) и глобальные (Международная морская организация) институты в их усилиях по расширению арктического сотрудничества и обещали содействовать дальнейшему повышению их роли в решении существующих и потенциальных проблем Крайнего Севера.

В связи с этим обвинения в адрес «пятёрки» в «сепаратизме» и «имперских замашках» вряд ли можно назвать справедливыми. С помощью Илулиссатской декларации прибрежные государства сделали серьезный шаг на пути к урегулированию своих отношений в тех областях, которые касались только их и не требовали участия других субъектов арктической политики. При этом страны «пятерки» остались открытыми для диалога с другими региональными и глобальными игроками.

Назад в будущее?

Более того, с момента принятия Илулиссатской декларации «пятёрка», выдвигая различные инициативы по углублению арктического сотрудничества, стала своеобразным «мотором» региональной интеграции. Так, она явилась инициатором таких важных соглашений, как Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике (2011 г.), Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике (2013 г.) и Соглашение по укреплению международного арктического научного сотрудничества (2017 г.). Причем принятие данных документов состоялось под эгидой Арктического совета, т. е. при участии трех субарктических стран, постоянных участников и наблюдателей.

Именно «пятёрка» выступила с инициативой начать переговоры по запрету коммерческой добычи рыбы в центральной части Северного Ледовитого океана. В июле 2015 г. её члены подписали соответствующую декларацию, а в ноябре 2017 г. было заключено специальное соглашение на этот счёт, в котором приняли участие не только пять прибрежных государств, но и другие игроки, имеющие глобальные интересы в сфере рыболовства, — Европейский союз, Исландия, Китай, Южная Корея и Япония.

Пять прибрежных государств также сыграли решающую роль в разработке и принятии Полярного кодекса Международной морской организации (2014–2015 гг.), направленного на повышение безопасности навигации в Арктике и Антарктике и уменьшение экологического ущерба от судоходства в этих регионах. Отметим, что идея такого кодекса уже содержалась в Илулиссатской декларации, а страны-подписанты заявили о своём твёрдом намерении содействовать его разработке в сотрудничестве с ММО.

Важно подчеркнуть, что все эти начинания, стартовавшие как инициативы «пятёрки», имели «инклюзивный» характер и были нацелены на привлечение к сотрудничеству всех заинтересованных сторон.

Критика в отношении как самого формата «пятёрки», так и Илулиссатской декларации за последние десять лет несколько поутихла.

По этим причинам критика в отношении как самого формата «пятёрки», так и Илулиссатской декларации за последние десять лет несколько поутихла. Поредели и ряды сторонников заключения всеобъемлющего договора по Арктике (по типу правового режима в Антарктике). Многие участники арктической политики осознали наличие существенных различий между двумя полярными регионами, нереалистичность подобного международно-правового режима на Крайнем Севере, а также возможность создания эффективной региональной системы управления в Арктике и без такого договора.

Формат «пятёрки», так и не превратившийся в формализованный институт и воссоздаваемый лишь по мере необходимости на временной основе, продемонстрировал ряд преимуществ перед другими региональными форумами в некоторых областях арктической политики. Так, ни Арктический совет, ни Совет Баренцева/Евроарктического региона не уполномочены обсуждать вопросы, касающиеся делимитации морских пространств и границ континентального шельфа. В свою очередь, «пятёрке» прибрежных государств этого никто не может запретить. Проведение переговоров и заключение соглашения о запрете коммерческого рыболовства в центральной части Северного Ледовитого океана были бы весьма затруднительными (а то и вовсе невозможными) под эгидой Арктического совета, т. к. статус потенциальных участников этого соглашения был различным. Так, если страны «пятёрки» и Исландия были полноправными членами Арктического совета, то Китай, Южная Корея и Япония имели статус наблюдателя в этом форуме, а Евросоюз вообще формально не имел отношения к совету, так как его заявка на получение статуса наблюдателя до сих пор не удовлетворена.

За десять лет, прошедших с момента принятия Илулиссатской декларации, среди региональных игроков сложилось молчаливое согласие относительно того, что система арктического управления может иметь многомерную, многоуровневую и необязательно строго формализованную структуру.

В результате за десять лет, прошедших с момента принятия Илулиссатской декларации, среди региональных игроков сложилось молчаливое согласие относительно того, что система арктического управления может иметь многомерную, многоуровневую и необязательно строго формализованную структуру. В неё могут входить не только Арктический совет, который претендует на роль центрального института, но и субрегиональные структуры (Совет Баренцева/Евроарктического региона, различные межгосударственные организации стран Северной Европы), специализированные учреждения ООН, занимающиеся арктическими вопросами, международные неправительственные организации (ассоциации коренных народов Севера, форум «Полярный круг», научные структуры и пр.) и, наконец, такое неформальное и неинституционализированное образование, как арктическая «пятёрка». Такая сложная организация системы арктического управления тем не менее не сказывается на её эффективности и транспарентности.

О том, что формат «группы пяти» ещё актуален, а принципы, заложенные в Илулиссатской декларации, по-прежнему продолжают работать, говорит и факт проведения в конце мая 2018 г. юбилейной встречи Илулиссат-2. Примечательно, что в этот раз приглашение на встречу получили не только страны «пятёрки», но и представители трёх субарктических государств, а также организаций коренных народов Севера, что должно было подчеркнуть «инклюзивность» данной инициативы. Правда, из-за напряжённых отношений между Россией и странами Запада, а также смены государственного секретаря в США, уровень представительства арктических государств был не очень высоким, также не все организации северных народов присутствовали на встрече, а на самом форуме не было достигнуто каких-либо «прорывных» решений. Однако это не преуменьшает значимость данного события и не ставит под сомнение живучесть «илулиссатского духа», который продолжает питать арктическое сотрудничество и нацеливать его на новые горизонты.


Оценить статью
(Голосов: 3, Рейтинг: 5)
 (3 голоса)
Поделиться статьей

Прошедший опрос

  1. Каким образом заявления В.В. Путина в послании Федеральному Собранию и показ новых стратегических вооружений скажется на международной безопасности в ближайшие годы?

    Следует ожидать гонки вооружений ведущих государств мира, что приведет к неконтролируемой эскалации военно-политической напряженности во всем мире  
     155 (43%)
    Сделанные заявления и показ супероружия скорее завершают начатый ранее процесс обновления Вооруженных Сил России в ответ на вызовы современности, к этому на Западе давно были готовы — существенных изменений в глобальном балансе сил не произойдет  
     142 (40%)
    На наших глазах возвращается Ялтинско-Потсдамский мировой порядок, в которой Россия определенно играет роль одного из полюсов, что позволит иметь более стабильную архитектуру международной безопасности  
     53 (15%)
    Ваш вариант ответа. В комментариях  
     8 (2%)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся